En l'affaire Maestri c. Italie,
La Cour
européenne des Droits de l'Homme, siégeant en une Grande
Chambre composée de :
MM. L. Wildhaber, président,
C.L. Rozakis,
J.-P. Costa,
G. Ress,
Sir
Nicolas Bratza,
MM. G. Bonello,
L. Loucaides,
Mme V.
Strážnická,
MM.
C. Bîrsan,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
B. Zupančič,
J. Hedigan,
Mmes S. Botoucharova,
E. Steiner,
M.
S. Pavlovschi,
juges,
Mme M.
Del Tufo, juge ad hoc,
et
de M. P.J.
Mahoney, greffier,
Après en avoir
délibéré en chambre du conseil les 25 juin 2003,
3 décembre 2003 et 28 janvier 2004,
Rend l'arrêt que
voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A
l'origine de l'affaire se
trouve une requête (no 39748/98) dirigée
contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat,
M. Angelo Massimo Maestri (« le requérant »),
avait saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme
(« la Commission ») le 14 juin 1997 en vertu
de l'ancien article 25
de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des
Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant est représenté devant
la Cour par Me A. Fusillo, avocat à Rome. Le
gouvernement italien (« le Gouvernement »)
a
été représenté successivement par ses agents,
MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, assistés de
MM. V. Esposito et F. Crisafulli,
coagents.
3. Le requérant – qui est magistrat de
son état – alléguait que le fait d'avoir été sanctionné
en raison de son appartenance à la franc-maçonnerie
constituait une violation des articles 9, 10 et 11 de la
Convention.
4
. La
requête a été transmise à la Cour le 1er novembre
1998, date d'entrée en vigueur du Protocole no 11 à
la Convention (article 5 § 2 du Protocole no
11).
5. La requête a été attribuée à
la deuxième section de
la Cour (article 52 § 1 du règlement), au sein de
laquelle a alors été constituée la chambre chargée d'en
connaître (articles 27 § 1 de la Convention et 26 § 1 du
règlement). Le 30 mars 1999, la chambre a décidé de
communiquer la requête au gouvernement défendeur (article 54 §
2 b) du règlement).
6. Le
1er novembre 2001, la Cour a modifié la composition
de ses sections (article 25 § 1 du règlement). L'affaire a été
attribuée à la première section remaniée en conséquence
(article 52 § 1 du règlement). Le 4 juillet 2002, elle a été déclarée recevable par
une chambre de ladite section, composée des juges dont le nom
suit : MM. C.L. Rozakis, G. Bonello, P.
Lorenzen, Mmes N. Vajić, S. Botoucharova, E.
Steiner et Mme M. del Tufo, juge ad hoc, ainsi que de
M. E. Fribergh, greffier de section.
7. Le
10 octobre 2002, la même chambre s'est dessaisie au profit de
la Grande Chambre, aucune des parties ne s'étant déclarée
opposée à pareil dessaisissement (articles 30 de la Convention
et 72 du règlement).
8. La composition de la Grande Chambre
a été arrêtée conformément aux articles 27 §§ 2 et 3 de la
Convention et 24 du règlement.
Mme del Tufo a conservé sa fonction de
juge désigné ad hoc
par le gouvernement défendeur pour siéger à la place du juge
élu au titre de l'Etat défendeur (article 29 § 1 du
règlement).
9. Tant
le requérant que le
Gouvernement ont déposé un
mémoire sur le fond de l'affaire.
10
. Une audience s'est déroulée en public
au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 25 juin 2003
(article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
– pour le
Gouvernement
M.
F.
Crisafulli,
coagent,
– pour le
requérant
Me
A. Fusillo,
avocat,
conseil.
La Cour les a
entendus en leurs déclarations, ainsi qu'en leurs réponses aux
questions de juges.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE
L'ESPÈCE
11. Le requérant est né en 1944 et
réside à Viareggio (Lucques). Il est magistrat.
12. Lors
de l'introduction de la requête, il exerçait les fonctions de
président par intérim du tribunal de La Spezia. Le 23 novembre
1993, à la suite d'une enquête de l'inspection générale du
ministère de la Justice, le ministre de la Justice engagea
contre le requérant une procédure disciplinaire en raison de
son affiliation à une loge maçonnique du Grande Oriente d'Italia di
Palazzo Giustiniani. Le ministre lui reprochait d'avoir
appartenu à la maçonnerie de 1981 à mars 1993, et soutenait
qu'il avait ainsi enfreint l'article 18 du décret législatif
royal no 511 du 31 mai 1946 (paragraphe 18
ci-dessous).
13. Par
une décision du 10 octobre 1995, la section disciplinaire du
Conseil supérieur de la magistrature estima que le requérant
était responsable des faits qui lui étaient reprochés et le
sanctionna par un avertissement (censura). Elle indiqua
qu'à partir de 1982, il devait être possible de
« percevoir clairement la dévalorisation résultant de
l'appartenance à la maçonnerie », et ce « à cause de
la déchéance qu'engendre le fait de rassembler un certain
nombre de personnes au sein de la loge P2, avec des programmes
de prise de contrôle des pouvoirs publics et de subversion des
institutions démocratiques, ainsi qu'en raison de la collusion
de certaines loges maçonniques avec la mafia et le crime
organisé ». La section disciplinaire ajouta que les
directives du Conseil supérieur de la magistrature des 22 mars
1990 et 14 juillet 1993 (paragraphes 21 et 22 ci-dessous), qui
mettaient en exergue (surtout la seconde) le grand conflit
existant entre l'adhésion à la franc‑maçonnerie et
l'appartenance à la magistrature, se situaient dans le
contexte de cette évolution. D'autre part, selon la décision
en question, l'adhésion d'un magistrat à la maçonnerie était
illicite du point de vue disciplinaire pour les raisons
suivantes : l'incompatibilité entre le serment du
franc-maçon et celui du magistrat, l'existence d'un lien de
subordination entre les francs-maçons, le « rejet »
de la justice de l'Etat au profit de la « justice »
maçonnique et, enfin, l'indissolubilité du lien maçonnique,
même dans l'hypothèse d'un adhérent souhaitant quitter la
franc-maçonnerie.
La
section disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature
affirma enfin que l'ignorance alléguée par le requérant quant
au débat institutionnel sur la maçonnerie ne faisait que
confirmer l'existence d'un comportement pouvant être
sanctionné par l'article 18 du décret législatif de 1946.
Selon la section disciplinaire, ce comportement se
caractérisait par un manque de diligence, de prudence et de
sagacité vis-à-vis d'une situation présentant un risque pour
les valeurs garanties par l'article 18
susmentionné.
14. Le
5 janvier 1996, le requérant se pourvut en cassation. Par
trois moyens, il alléguait la violation de l'article 18 de la
Constitution, contestait les arguments employés pour conclure
à l'incompatibilité entre la fonction de magistrat et
l'adhésion à la maçonnerie, et se plaignait du défaut de
motivation du raisonnement relatif à la déconsidération dans
laquelle tombe un magistrat du fait de son appartenance à la
maçonnerie.
15. Le
2 février 1996, le ministère de la Justice forma un pourvoi
incident. La Cour de cassation examina l'affaire en chambres
réunies le 19 septembre 1996 et, par un arrêt du 20
décembre 1996, rejeta le pourvoi du requérant.
La haute
juridiction déclara en premier lieu que l'application de
l'article 18 de la Constitution est limitée par les
principes constitutionnels d'impartialité et d'indépendance de
la fonction juridictionnelle, principes qu'il faut considérer
comme primant le droit à la liberté d'association. La Cour de
cassation fit valoir en outre que la section disciplinaire du
Conseil supérieur de la magistrature avait fondé sa décision
essentiellement sur la directive du 14 juillet 1993, par
laquelle le Conseil affirmait l'incompatibilité entre la
fonction de magistrat et l'appartenance à la
franc-maçonnerie.
16. Le
requérant prétend que sa carrière est bloquée depuis la
décision de la section disciplinaire : il n'a pas été déclaré
apte à exercer les fonctions de conseiller à la Cour de
cassation ; d'autre part, le Conseil judiciaire de son
ressort a indiqué qu'en raison de l'avertissement litigieux,
il ne pouvait s'exprimer sur la capacité de l'intéressé à
exercer les fonctions de président de tribunal.
Enfin, le
requérant affirme avoir été muté d'office en Sicile ;
cependant, il ne fournit pas d'éléments permettant de conclure
que cette décision était liée à la sanction litigieuse.
II. LE DROIT INTERNE
PERTINENT
A. La
Constitution italienne
17. Les
dispositions pertinentes de la Constitution sont les suivantes
:
Article 18
« Les citoyens ont le droit de s'associer
librement, sans autorisation, à des fins que la loi pénale
n'interdit pas aux individus.
Sont interdites les associations secrètes et
celles qui poursuivent, même indirectement, des buts
politiques au moyen d'organisations de caractère
militaire. »
Article
25
« Nul ne peut être soustrait au juge
naturel prévu par la loi.
Nul ne peut être puni si ce n'est en vertu
d'une loi entrée en vigueur avant la commission du fait.
Nul ne peut être soumis à des mesures de
sûreté, excepté dans les cas prévus par la loi. »
Article
54
« Tous les citoyens ont le devoir d'être
fidèles à la République et de respecter la Constitution et les
lois.
Les citoyens titulaires de charges publiques
ont le devoir de s'en acquitter avec discipline et honneur, en
prêtant serment dans les cas établis par la loi. »
Article 98
« Les fonctionnaires sont au service
exclusif de la nation.
S'ils sont membres du Parlement, ils ne
peuvent obtenir de promotions que par ancienneté.
Des limitations au droit de s'inscrire à un
parti politique peuvent être établies par la loi pour les
magistrats, les militaires de carrière en service actif, les
fonctionnaires et agents de police, les représentants
diplomatiques et consulaires à l'étranger. »
Article 101
« La justice est administrée au nom du
peuple. Les juges ne sont soumis qu'à la loi. »
Article 111
(texte applicable à l'espèce et antérieur à la
loi constitutionnelle no 2 du 23 novembre
1999)
« Toutes les mesures juridictionnelles
doivent être motivées.
Un pourvoi en cassation pour violation de la
loi est toujours admis contre les arrêts et contre les mesures
concernant la liberté de la personne, prononcés par les
organes juridictionnels ordinaires ou spéciaux. Il ne peut
être dérogé à cette règle que pour les jugements des tribunaux
militaires en temps de guerre.
Le pourvoi en cassation contre les décisions
du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes n'est admis que
pour les motifs inhérents à la compétence
juridictionnelle. »
B. L'article 18 du décret
législatif royal no 511 du 31 mai 1946
18. Le
décret législatif royal no 511 du 31 mai 1946
(« le décret de 1946 ») porte sur les garanties
accordées aux magistrats de l'Etat (guarentigie della
magistratura).
Aux termes de
l'article 18 de ce décret, le magistrat qui « manque à
ses devoirs ou a, dans le cadre de ses fonctions ou en dehors
de celles-ci, un comportement qui le rend indigne de la
confiance et de la considération dont il doit jouir, ou qui
porte atteinte au prestige de l'ordre judiciaire » fait l'objet
d'une sanction disciplinaire.
19. Appelée
à se prononcer sur la conformité de l'article 18 du décret de
1946 avec l'article 25 § 2 de la Constitution, la Cour
constitutionnelle a décidé qu'en matière de procédure
disciplinaire contre les magistrats, le principe de légalité
trouve à s'appliquer comme exigence fondamentale de l'Etat de
droit et représente une conséquence nécessaire du rôle que la
Constitution attribue à la magistrature (arrêt no
100 du 8 juin 1981, § 4).
Toutefois,
s'agissant du fait que l'article 18 n'énumère pas les
comportements pouvant être considérés comme illicites, la Cour
constitutionnelle a observé qu'il n'est pas possible
d'indiquer tous les agissements qui peuvent porter préjudice
aux valeurs – la confiance et la considération dont un
magistrat doit jouir ainsi que le prestige de l'ordre
judiciaire – garanties par ladite disposition. En effet, selon
la juridiction constitutionnelle, ces valeurs sont des
principes déontologiques qui ne peuvent être incorporés dans
des « schémas préétablis, car il n'est pas possible
d'identifier et de classer tous les comportements
répréhensibles pouvant susciter une réaction négative de la
société » (arrêt précité, § 5). La Cour constitutionnelle a
par la suite rappelé que, dans les lois antérieures régissant
la même matière, il y avait une disposition au contenu général
en marge des dispositions sanctionnant des comportements
spécifiques, que les projets de réforme dans ce domaine
maintenaient toujours des formules de caractère général et,
enfin, qu'il en allait de même pour d'autres catégories
professionnelles. La Cour constitutionnelle a conclu que « les
dispositions en la matière ne peuvent pas ne pas avoir un
contenu général, parce que des indications précises auraient
pour conséquence de légitimer des comportements non mentionnés
et cependant réprouvés par la conscience sociale ». Elle
a ajouté que ces considérations justifiaient la latitude de la
norme et la grande marge d'appréciation accordée à un organe
qui, agissant avec les garanties propres à une procédure
judiciaire, était en raison de sa structure particulièrement
qualifié pour apprécier si le comportement considéré dans
chaque cas portait ou non préjudice aux valeurs protégées
(arrêt précité, § 5).
La Cour
constitutionnelle a enfin considéré que pareille
interprétation était conforme à sa jurisprudence en matière de
légalité (arrêt précité, § 6). Elle a indiqué que selon sa
jurisprudence, « le principe de légalité s'applique non
seulement par le biais d'une description rigoureuse et
limitative du cas d'espèce, mais parfois aussi au moyen
d'expressions suffisant à déterminer avec certitude la règle
et à juger si un comportement donné a violé celle-ci ou
non ».
En outre,
« les dispositions sanctionnant des comportements
illicites qui sont dites « de forme libre » et se
réfèrent à des concepts d'expérience commune ou à des valeurs
éthico-sociales objectivement compréhensibles, sont pleinement
compatibles avec le principe de légalité ».
La Cour
constitutionnelle a ajouté qu'en ce qui concerne les
dispositions précitées, de tels critères d'interprétation
paraissent davantage valables en matière disciplinaire, en
raison de la réaction sociale moindre que suscite l'infraction
disciplinaire par rapport à l'infraction pénale et de
l'incidence moindre sur la position subjective de l'intéressé,
et également parce que la possibilité de comportements portant
atteinte aux valeurs protégées est plus grande que les
hypothèses de délit.
Elle a affirmé
que la référence de l'article 18 à la confiance et à la
considération dont le magistrat doit jouir, ainsi qu'au
prestige de l'ordre judiciaire, n'est d'ailleurs pas
critiquable, car il s'agit de concepts que l'on peut
déterminer selon l'opinion commune.
Partant, la Cour
constitutionnelle a écarté la violation des dispositions
constitutionnelles invoquées, le principe de légalité et celui
d'indépendance du magistrat n'étant pas violés.
C. La
loi no 17 du 25 janvier 1982
20. La
loi no 17 du 25 janvier 1982 est consacrée aux
dispositions d'application de l'article 18 de la Constitution
(droit d'association) en matière d'associations secrètes et de
dissolution de la loge nommée P2. Aux termes de son article 2,
la participation à une association secrète constitue une
infraction pénale.
En ce qui
concerne les fonctionnaires, l'article 4 dispose qu'une
procédure disciplinaire doit également être ouverte à leur
encontre devant une commission spéciale composée selon des
règles bien précises. Toutefois, s'agissant des magistrats des
juridictions judiciaires, administratives et militaires, ce
sont les organes disciplinaires respectifs qui sont
compétents.
D. Les
directives du Conseil supérieur de la magistrature
1. La
directive du 22 mars 1990
21. Le
22 mars 1990, le Conseil supérieur de la magistrature prit une
directive après avoir délibéré à la suite d'un message du chef
de l'Etat – qui le préside – sur l'incompatibilité entre
l'exercice d'une fonction judiciaire et l'adhésion à la
franc-maçonnerie. Le procès-verbal (débat et texte de la
directive) de la réunion tenue à cette occasion a été publié
dans « Verbali
consiliari » (pp. 89-129), et est intitulé « dossier
sur l'incompatibilité entre l'exercice de la fonction
judiciaire et l'adhésion de magistrats à la maçonnerie ».
Au début du procès-verbal, il est indiqué que ce dossier a été
traité par la commission pour la réforme du système
judiciaire. Le procès-verbal a été communiqué aux présidents
de la République, du Sénat et de la Chambre des députés.
Selon cette
directive, « la participation de magistrats à des
associations comportant un lien hiérarchique et solidaire
particulièrement fort, au moyen de l'établissement, par des
voies solennelles, de liens comme ceux requis par les loges
maçonniques, pose des problèmes délicats de respect des
valeurs de la Constitution italienne ».
Le Conseil
supérieur de la magistrature a ajouté qu'il entrait
« sûrement [dans ses] compétences de contrôler le respect
du principe de base de l'article 101 de la Constitution selon
lequel « les juges ne sont soumis qu'à la loi ».
Selon le Conseil, « cette tutelle implique (...) de
veiller attentivement à ce que tout magistrat respecte – et
apparaisse comme respectant – le principe de soumission à
la loi seule dans l'exercice de ses fonctions ».
Le Conseil
supérieur de la magistrature a par la suite rappelé l'arrêt
no 100 (7 mai 1981) de la Cour
constitutionnelle, qui mettait en balance la liberté de pensée
des magistrats et leur obligation d'être impartiaux et
indépendants (paragraphe 19 ci-dessus).
Il a ajouté
qu'« il fallait souligner que parmi les comportements du
magistrat à prendre en considération, notamment pour les
besoins de l'exercice de l'activité administrative propre au
Conseil, il y [avait] également, au-delà de la limite fixée
par la loi no 17 de 1982 (paragraphe 20 ci-dessus),
l'acceptation de liens qui a) se superposent à l'obligation de
fidélité à la Constitution, d'exercice impartial et
indépendant de l'activité juridictionnelle, b) portent
préjudice à la confiance des citoyens envers la fonction
judiciaire en lui faisant perdre sa crédibilité ».
Enfin, le
Conseil supérieur de la magistrature a estimé « devoir
signaler au ministre de la Justice qu'il y [avait] lieu
d'étudier l'opportunité de proposer d'éventuelles limitations
au droit d'association des magistrats qui fassent référence à
toutes les associations qui – par leur organisation et leurs
fins – impliquent pour leurs membres des liens de hiérarchie
et de solidarité particulièrement contraignants ».
2. La
directive du 14 juillet 1993
22. Le
14 juillet 1993, le Conseil supérieur de la magistrature prit
une autre directive.
Il affirma à
cette occasion que la question de la compatibilité entre
l'adhésion à la franc-maçonnerie et l'appartenance à la
fonction judiciaire avait jusqu'alors donné lieu exclusivement
à des considérations relatives à l'avancement des magistrats
et à l'attribution de fonctions de direction. A la suite de
réactions polémiques de certaines personnalités politiques –
parmi lesquelles le président de la République – invoquant
l'inconstitutionnalité d'une telle approche, une mise au point
juridique du problème s'était avérée nécessaire.
Se référant aux
devoirs de fidélité et d'obédience des magistrats et après
avoir souligné que le droit de s'associer pour professer les
idées maçonniques n'était pas remis en cause de façon
générale, le Conseil supérieur de la magistrature a toutefois
affirmé l'incompatibilité entre l'exercice des fonctions de
magistrat et l'appartenance à la franc‑maçonnerie en Italie,
en raison du caractère secret de cette association, des moyens
d'action et des buts poursuivis par les loges maçonniques dans
ce pays.
EN DROIT
I. LES GRIEFS DU
REQUERANT
23. Invoquant
les articles 9, 10 et 11 de la Convention, le requérant
dénonce la violation des droits à la liberté de pensée, de
conscience et de religion, à la liberté d'expression, et à la
liberté de réunion pacifique et d'association.
24. La
Cour estime que les faits invoqués par l'intéressé relèvent plus
particulièrement du champ d'application de l'article 11 de la
Convention. Pour cette raison, elle n'examinera les griefs que
sous l'angle de cette disposition.
II. SUR LA VIOLATION
ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 11 DE LA CONVENTION
25. Le
requérant allègue que la décision du Conseil supérieur de la
magistrature, confirmée par la Cour de cassation, de lui
adresser un avertissement à titre de sanction disciplinaire en
raison de son appartenance à la maçonnerie a porté atteinte à
son droit à la liberté de réunion et d'association. Il invoque
l'article 11 de la Convention, lequel se lit comme suit :
« 1. Toute personne a droit à
la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association,
y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de
s'affilier à des syndicats pour la défense de ses
intérêts.
2. L'exercice de ces droits ne peut
faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues
par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une
société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté
publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime,
à la protection de la santé ou de la morale, ou à la
protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article
n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées
à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées,
de la police ou de l'administration de l'Etat. »
A. Sur l'existence d'une
ingérence
26. La
Cour considère qu'il y a eu ingérence dans le droit du
requérant de s'associer librement tel qu'il est garanti par
l'article 11 de la Convention. Le Gouvernement ne le conteste
pas.
27. Pour
être compatible avec l'article 11, une telle ingérence doit
satisfaire à trois conditions : être « prévue par la
loi », viser un ou des buts légitimes au regard du
paragraphe 2 précité et être « nécessaire, dans une
société démocratique », pour atteindre ce ou ces
buts.
B. L'ingérence était-elle
« prévue par la loi » ?
1. Arguments des
parties
a) Le requérant
28. Le
requérant affirme qu'aucune loi italienne n'interdit à un
magistrat d'appartenir à la franc-maçonnerie, à un parti
politique, à un syndicat ou à une Eglise. Il estime que
l'article 18 du décret législatif royal no 511 de
1946 est obsolète et joue un rôle purement formel en ce qu'il
n'indique pas précisément les comportements et les actions
prohibés aux magistrats mais se limite à donner au Conseil
supérieur de la magistrature le pouvoir de déterminer quels
sont ces comportements et actions.
L'intéressé
souligne en outre que la Constitution italienne interdit
seulement les associations secrètes et celles qui poursuivent
un but politique par le biais d'organisations à caractère
militaire. Il affirme que la maçonnerie n'est pas une
association secrète mais plutôt réservée, comme d'autres
groupements italiens tels que les partis politiques et les
syndicats ; cependant, à la différence de la pratique
suivie dans la maçonnerie, la liste des membres de ces
derniers groupements n'est pas rendue publique. En outre, la
maçonnerie n'est pas une organisation paramilitaire et n'a que
des finalités culturelles, humanitaires et
philanthropiques.
b) Le
Gouvernement
29. Invoquant
l'arrêt N.F. c.
Italie (no 37119/97, §§ 14-19 et
27, CEDH 2001‑IX), le Gouvernement estime que la Cour a
déjà reconnu dans une affaire similaire l'existence en droit
interne d'une « base légale suffisante » et
accessible pour l'ingérence litigieuse, à savoir l'article 18
du décret de 1946 (ibidem, § 27).
Au sujet de la qualité de la loi, le
Gouvernement fait valoir que, s'agissant de la condition de
prévisibilité, l'ensemble des normes existant en droit
italien, c'est-à-dire les dispositions pertinentes de la
Constitution, l'article 18 du décret de 1946 et les deux
directives du Conseil supérieur de la magistrature,
constituent un cadre normatif clair et prévisible en raison
notamment de la « qualité personnelle » de ceux
à qui il s'adresse et du domaine d'application.
2. Appréciation de la
Cour
30. La
Cour note qu'elle a déjà eu à statuer sur la conformité avec
l'article 11 de la Convention de l'application – fondée sur
l'article 18 du décret de 1946 – d'une sanction disciplinaire
infligée à un magistrat en raison de son appartenance à la
franc-maçonnerie (arrêt N.F. précité). Dans
cet arrêt, la Cour avait conclu que la sanction disciplinaire
avait une base en droit interne (paragraphe 27) et que la
« loi » à son origine était accessible (paragraphe
28). En revanche, elle avait estimé que la condition de
prévisibilité n'était pas remplie (paragraphes 29 à 34).
La Cour rappelle que les mots
« prévues par la loi » figurant aux articles 8 à 11
de la Convention veulent d'abord que la mesure incriminée ait
une base en droit interne, mais ils ont trait aussi à la
qualité de la loi en question : ils exigent
l'accessibilité de celle-ci aux personnes concernées et une
formulation assez précise pour leur permettre – en
s'entourant, au besoin, de conseils éclairés – de prévoir, à
un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les
conséquences pouvant résulter d'un acte déterminé (arrêts
Sunday Times c.
Royaume-Uni (no 1)
du 26 avril 1979, série A no 30, p. 31, § 49,
Larissis et autres c.
Grèce du 24 février 1998, Recueil des arrêts et
décisions 1998-I, p. 378, § 40, Hashman et Harrup
c. Royaume-Uni [GC], no 25594/94, §
31, CEDH 1999-VIII, Eglise métropolitaine de
Bessarabie et autres c. Moldova,
no 45701/99, CEDH 2001-XII).
Pour répondre à
ces exigences, le droit interne doit offrir une certaine
protection contre des atteintes arbitraires de la puissance
publique aux droits garantis par la Convention. Lorsqu'il
s'agit de questions touchant aux droits fondamentaux, la loi
irait à l'encontre de la prééminence du droit, l'un des
principes fondamentaux d'une société démocratique consacrés
par la Convention, si le pouvoir d'appréciation accordé à
l'exécutif ne connaissait pas de limites. En conséquence, elle
doit définir l'étendue et les modalités d'exercice d'un tel
pouvoir avec une netteté suffisante (arrêt Hassan et Tchaouch c. Bulgarie
[GC], no 30985/96, § 84, CEDH 2000-XI ; arrêt
N.F. précité, §
29).
Le niveau de
précision de la législation interne – qui ne peut en aucun cas
prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure
du contenu de l'instrument en question, du domaine qu'il est
censé couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui il est
adressé (arrêt Hashman
et Harrup précité, § 31).
31. En
l'espèce, la Cour relève que l'article 18 du décret de 1946,
interprété à la lumière de la loi no 17 de 1982 et
de la directive de 1990, constitue la disposition juridique
ayant servi de fondement à la sanction prononcée contre le
requérant. Elle conclut donc que la mesure disciplinaire avait
une base en droit interne.
32. La
Cour doit rechercher maintenant si, à la lumière des
circonstances particulières de l'affaire, la condition de la
qualité de la loi a elle aussi été respectée. Elle doit donc
vérifier si celle-ci était accessible et prévisible.
33. Au
sujet de l'accessibilité, la Cour constate que l'article 18
précité répondait à ce critère, car il était public et, de
surcroît,
facilement accessible au requérant de par son état. Le
fait que la section disciplinaire du Conseil supérieur de la
magistrature et la Cour de cassation aient aussi évoqué dans
leurs motivations respectives la directive de 1993 – qui était
postérieure aux faits reprochés – ne saurait tirer à
conséquence. En effet, l'article 18 et la première directive
du Conseil supérieur de la magistrature constituaient en
eux-mêmes des textes qui répondaient à la condition de
l'accessibilité (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Autronic AG c.
Suisse du 22 mai 1990, série A no 178,
p. 25, § 57).
34. En
ce qui concerne la prévisibilité, la Cour doit vérifier si la
législation nationale indiquait avec une précision suffisante
les conditions dans lesquelles un magistrat devait s'abstenir
d'adhérer à la franc‑maçonnerie. A cet égard, il y a lieu de
tenir compte aussi des exigences particulières du droit
disciplinaire.
35. La
Cour relève d'abord que l'article 18 du décret de 1946 ne
définit pas si et de quelle manière un magistrat peut exercer
son droit d'association. D'ailleurs, tout en affirmant la
légalité de l'article 18 au regard de la Constitution
italienne, la Cour constitutionnelle avait indiqué que cette
disposition avait un contenu général (paragraphe 19
ci-dessus).
36. Aux
yeux de la Cour, il faut dans le cas du requérant distinguer
deux phases : celle de son appartenance à la
franc-maçonnerie, de 1981 jusqu'au 22 mars 1990 (adoption de
la première directive du Conseil supérieur de la
magistrature), et la période écoulée entre cette date et mars
1993, époque où l'intéressé quitta la franc-maçonnerie. En
effet, la directive adoptée par le Conseil supérieur de la
magistrature en 1990 précisait que l'adhésion de magistrats à
des associations légales qui, comme la franc‑maçonnerie,
étaient régies par certaines règles de conduite, pouvait poser
problème pour les magistrats (paragraphe 21 ci-dessus).
37. En
ce qui concerne la première période, la Cour estime que le
seul article 18 ne fournissait pas assez d'éléments pour
répondre à la condition de prévisibilité. Le fait que l'Italie
ait adopté en 1982 une loi régissant le droit d'association –
qui ordonnait également la dissolution de la loge occulte
nommée P2 (paragraphe 20 ci-dessus) et interdisait la
participation à des associations secrètes – n'est pas un
élément qui permettait au requérant de prévoir que l'adhésion
d'un magistrat à une loge maçonnique légale pouvait poser un
problème sous l'angle disciplinaire.
38. Au
sujet de la seconde période, la Cour doit rechercher si
l'article 18, combiné avec la directive de 1990
(paragraphe 21 ci-dessus), autorise à considérer que la
sanction litigieuse était prévisible.
39. A
cet égard, elle note que la directive en cause avait été prise
dans le cadre de l'examen de cette question spécifique qu'est
l'appartenance de magistrats à la franc-maçonnerie. D'ailleurs
le titre du dossier était clair : « dossier sur
l'incompatibilité entre l'exercice de la fonction judiciaire
et l'adhésion de magistrats à la maçonnerie ».
Toutefois, si ce
titre était dénué d'ambiguïté et si l'objet principal de la
directive était l'appartenance à la franc-maçonnerie, le débat
qui a eu lieu le 22 mars 1990 devant le Conseil supérieur de
la magistrature visait à poser un problème plutôt qu'à le
résoudre.
La Cour en veut
pour preuve le fait que la directive intervenait après le
grand débat qui s'est tenu en Italie sur l'illégalité de la
loge secrète P2. Par ailleurs, cette directive précisait
seulement que « la loi interdit à l'évidence aux
magistrats de participer aux associations interdites par la
loi no 17 de 1982 ». Au sujet des autres
associations, elle contenait le passage suivant :
« le Conseil [supérieur de la magistrature] estime devoir
signaler au ministre de la Justice qu'il y a lieu d'étudier
l'opportunité de proposer d'éventuelles limitations au droit
d'association des magistrats qui fassent référence à toutes
les associations qui – par leur organisation et leurs
fins – impliquent pour leurs membres des liens de
hiérarchie et de solidarité particulièrement
contraignants » (paragraphe 21 ci-dessus).
40. Enfin,
la Cour juge important de souligner que le débat du 22 mars
1990 ne s'inscrivait pas dans un cadre où il était question du
contrôle disciplinaire exercé sur les magistrats – comme cela
fut le cas pour la directive du 14 juillet 1993 – mais
dans le contexte de l'avancement de ceux-ci
(paragraphe 22 ci-dessus). De ce fait, il ressort d'un
examen global de la discussion que le Conseil supérieur de la
magistrature s'interrogeait sur l'opportunité pour un
magistrat d'appartenir à la maçonnerie, mais ce débat ne
faisait pas apparaître que l'adhésion à cette association
pouvait dans tous les cas constituer une faute
disciplinaire.
41. Par
conséquent, les termes de la directive du 22 mars 1990
n'étaient pas suffisamment clairs pour permettre au requérant,
personne pourtant avisée et familière du droit de par sa
qualité de magistrat, de se rendre compte – même à la lumière
du débat ayant précédé l'adoption dudit texte et de
l'évolution intervenue à partir de 1982 – que son adhésion à
une loge maçonnique risquait de lui valoir des sanctions.
La Cour trouve
confirmation de son appréciation dans le fait que le Conseil
supérieur de la magistrature a lui-même perçu la nécessité de
revenir sur la question le 14 juillet 1993 (paragraphe 22
ci-dessus), pour affirmer en termes clairs l'incompatibilité
de l'exercice des fonctions de magistrat avec l'appartenance à
la franc-maçonnerie.
42. Dans
ces conditions, la Cour conclut que l'exigence de
prévisibilité n'était pas remplie non plus pour la période
postérieure à mars 1990 et que, par conséquent, l'ingérence
n'était pas prévue par la loi. Partant, il y a eu violation de
l'article 11 de la Convention.
C. Le respect des autres
conditions fixées par le paragraphe 2
43. Ayant
conclu que l'ingérence n'était pas prévue par la loi, la Cour
n'estime pas nécessaire de vérifier si les autres conditions
requises par le paragraphe 2 de l'article 11 – à savoir
l'existence d'un but légitime et le caractère nécessaire de
l'ingérence dans une société démocratique – ont été respectées
en l'espèce.
III. SUR L'APPLICATION DE
L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
44. Aux
termes de l'article 41 de la
Convention,
« Si
la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de
ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie
contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les
conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie
lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
45.
Dans ses demandes déposées en application de l'article 60 du
règlement de la Cour, le requérant a invité la Cour à prier le
gouvernement défendeur de mettre fin aux violations constatées
par l'adoption de toute mesure prévue au niveau national. Se
fondant sur la
Recommandation no R (2000) 2 du
Comité des Ministres aux Etats membres sur le réexamen ou la
réouverture de certaines affaires au niveau interne suite à
des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'homme (adoptée par
le Comité des Ministres le 19 janvier 2000, lors de la
694e réunion des
Délégués des Ministres), l'intéressé demande la révision de la
procédure disciplinaire. Il rappelle que l'arrêt de la Cour
européenne serait à considérer comme un « fait
nouveau » qui, aux termes de l'article 37 § 6 du décret
de 1946, permet de demander la révision de la procédure
disciplinaire.
Durant la
procédure orale, le requérant a aussi réclamé une somme au
titre du dommage moral. Il a précisé cependant qu'il ne
cherchait pas à obtenir un gain financier mais plutôt une
victoire morale permettant de réfuter la prétendue illicéité
de son appartenance à la franc-maçonnerie. Il s'en remet à
l'appréciation de la Cour pour la détermination du
montant.
46. Le
Gouvernement remarque que l'intéressé a présenté pour la
première fois sa demande relative au préjudice moral à
l'audience du 25 juin 2003. Il considère toutefois qu'un
constat de violation représenterait une satisfaction équitable
quant au dommage moral.
Le Gouvernement
estime en outre que le requérant n'a pas prouvé l'existence de
ce dommage.
47.
La Cour rappelle que, dans le cadre de l'exécution d'un arrêt
en application de l'article 46 de la Convention, un arrêt
constatant une violation entraîne pour l'Etat défendeur
l'obligation juridique au regard de cette disposition de
mettre un terme à la violation et d'en effacer les
conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la
situation antérieure à celle-ci. Si en revanche le droit
national ne permet pas ou ne permet qu'imparfaitement
d'effacer les conséquences de la violation, l'article 41
habilite la Cour à accorder à la partie lésée, s'il y a lieu,
la satisfaction qui lui semble appropriée. Il en découle
notamment que l'Etat défendeur reconnu responsable d'une
violation de la Convention ou de ses Protocoles est appelé non
seulement à verser aux intéressés les sommes allouées au titre
de la satisfaction équitable, mais aussi à choisir, sous le
contrôle du Comité des Ministres, les mesures générales et/ou,
le cas échéant, individuelles à adopter dans son ordre
juridique interne afin de mettre un terme à la violation
constatée par la Cour et d'en effacer autant que possible les
conséquences (Scozzari
et Giunta c. Italie [GC],
nos 39221/98 et 41963/98, § 249, CEDH
2000-VIII ; Pisano
c. Italie [GC] (radiation), no 36732/97, § 43,
24 octobre 2002).
En outre, il
résulte de la Convention, et notamment de son article 1, qu'en
ratifiant la Convention, les Etats contractants s'engagent à
faire en sorte que leur droit interne soit compatible avec
celle-ci. Par conséquent, il appartient à l'Etat défendeur
d'éliminer, dans son ordre juridique interne, tout obstacle
éventuel à un redressement adéquat de la situation du
requérant.
En l'espèce, il
incombe au gouvernement italien de mettre en œuvre les moyens
propres à effacer les conséquences du préjudice relatif à la
carrière ayant pu ou pouvant résulter pour l'intéressé de la
sanction disciplinaire infligée à celui-ci et considérée par
la Cour comme contraire à la Convention.
48. En
ce qui concerne le préjudice moral, la Cour constate que le
requérant n'a pas soumis de demande chiffrée. Toutefois, à
l'audience du 25 juin 2003, il s'en est remis à la
sagesse de la Cour. Celle-ci considère que l'intéressé a
nécessairement subi un préjudice du fait des souffrances
psychologiques et morales liées à l'adoption et à l'application de la
mesure disciplinaire prise à son encontre. Statuant en équité,
comme le veut l'article 41 de la Convention, la Cour lui
alloue à ce titre la somme de 10 000 euros (EUR).
B. Frais et dépens
49. Le
requérant réclame le remboursement des frais relatifs à la
procédure disciplinaire, soit 8 500 EUR, ainsi que des
dépenses afférentes à la procédure devant la Cour, qu'il
chiffre à 12 000 EUR.
50. Le
Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Cour.
51. S'agissant
de la procédure devant les juridictions internes, la Cour
relève qu'elle avait été mise en œuvre pour trouver un remède
au grief ayant abouti au constat de violation.
Statuant en
équité, comme le veut l'article 41 de la Convention, la Cour,
au vu des démarches écrites et orales manifestement accomplies
par son avocat, alloue à l'intéressé la somme de 4 000 EUR,
qui est proche de celle accordée à M. N.F. dans l'arrêt du
même nom (paragraphe 47).
En ce qui
concerne les frais afférents à la procédure devant elle, la
Cour rappelle que la chambre initialement saisie a porté
l'affaire devant la Grande Chambre à la suite d'un
dessaisissement (article 72 du règlement de la Cour). Par
conséquent, elle estime raisonnable d'accorder au requérant la
somme de 10 000 EUR.
C. Intérêts moratoires
52. La
Cour juge approprié de baser le taux des intérêts moratoires
sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la
Banque centrale européenne majoré de trois points de
pourcentage.
PAR CES MOTIFS,
LA COUR,
1. Dit, par onze voix
contre six, qu'il y a eu violation de l'article 11 de la
Convention ;
2. Dit, par onze voix
contre six,
a) que l'Etat défendeur doit
verser au requérant,
dans les trois mois, les sommes suivantes :
i. 10 000 EUR (dix
mille euros) pour dommage moral ;
ii. 14 000 EUR (quatorze
mille euros) pour frais et dépens ;
iii. tout montant pouvant
être dû à titre d'impôt sur lesdites sommes ;
b) qu'à compter de
l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ces montants
seront à majorer d'un intérêt simple à un taux égal à celui de
la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne
applicable pendant cette période, augmenté de trois points de
pourcentage ;
3. Rejette, à
l'unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le
surplus.
Fait en
français et en anglais,
puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de
l'Homme, à Strasbourg, le 17 février 2004.
Luzius Wildhaber
Président
Paul
Mahoney
Greffier
Au présent
arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la
Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé des opinions
dissidentes suivantes :
– opinion dissidente
commune à M. Bonello, Mme Strážnická, M. Bîrsan,
M. Jungwiert et Mme Del Tufo ;
– opinion dissidente de M.
Loucaides à laquelle se rallie M. Bîrsan.
L.W.
P.J.M.
OPINION
DISSIDENTE COMMUNE À M. BONELLO,
Mme STRÁŽNICKÁ, M. BÎRSAN, M. JUNGWIERT ET
Mme DEL TUFO, JUGES
(Traduction)
1. Nous
ne souscrivons pas à la conclusion de la majorité selon
laquelle l'ingérence de l'Etat dans l'exercice par le
requérant de ses droits protégés par l'article 11 n'était
« pas prévue par la loi » dans la mesure où la
condition de prévisibilité n'était pas respectée [Paragraphe
42 de l'arrêt].
2. A
notre avis, le requérant, un magistrat censé être versé dans
le droit, savait, ou aurait raisonnablement dû savoir, qu'il
encourait des sanctions disciplinaires en s'affiliant à une
loge maçonnique italienne. L'ordre juridique italien renferme
des indications claires et incontournables qui n'auraient pas
dû laisser subsister le moindre doute dans l'esprit de
l'intéressé sur l'incompatibilité de l'appartenance à la
franc-maçonnerie italienne avec l'exercice de fonctions
judiciaires.
3. La
majorité conclut qu'aucune des mesures qui avaient cours en
Italie avant 1993 – dont la directive adoptée par le Conseil
supérieur de la magistrature le 22 mars 1990 – n'était
« suffisamment claire » pour permettre au requérant
de prévoir qu'il encourait une sanction disciplinaire s'il
s'affiliait à une loge maçonnique. Pour parvenir à cette
conclusion, la majorité a dû à plusieurs reprises faire
abstraction de la jurisprudence constante de la Cour (et de la
Commission) et de la profusion de constatations de fait dans
le dossier.
L'ingérence
4. Il
faut souligner d'emblée que le requérant lui-même n'a jamais prétendu pour
se défendre devant les juridictions italiennes qu'il n'aurait
pu prévoir que l'appartenance à une loge maçonnique était
incompatible, en vertu des dispositions italiennes, avec
l'exercice de ses fonctions judiciaires. C'est uniquement en
dernier recours, devant cette Cour, qu'il a découvert la
non-prévisibilité de l'interdiction. Devant les tribunaux
italiens, il a seulement fait valoir pour sa défense qu'en
réalité il ignorait l'interdiction faite aux magistrats
d'adhérer à la franc-maçonnerie et, en droit, que cette
prohibition était contraire à son droit à la liberté
d'association au regard de la Constitution, et également que
la sanction prise à son encontre était insuffisamment
motivée.[ Paragraphe 14]
5. En
d'autres termes, le requérant a toujours admis que l'ordre
juridique italien comportait des règles interdisant aux
magistrats d'adhérer à la franc-maçonnerie, mais il a soutenu
que ces règles emportaient violation de son droit fondamental
à la liberté d'association et que la sanction prise à son
encontre n'était pas suffisamment motivée. Il n'a jamais
affirmé devant les juridictions internes qu'il n'aurait pu
prévoir à partir des règles en vigueur que l'appartenance à la
franc-maçonnerie pouvait mener à des sanctions
disciplinaires.
Qui est le
meilleur interprète du droit national ?
6. Les
diverses instances nationales de jugement qui ont été appelées
à trancher cette question ou à juger le requérant n'ont eu
absolument aucune réticence à trouver dans la directive de
1990 sur la franc-maçonnerie à l'intention des magistrats, et
dans les règles ayant précédé celle-ci, une base légale
suffisamment claire et prévisible pour établir si l'intéressé
avait ou non manqué aux devoirs de sa fonction judiciaire en
s'affiliant à la franc-maçonnerie.
Ainsi, se
référant à l'arrêt de la Cour constitutionnelle de 1981 [Arrêt
no 100 du 8 juin 1981], le Conseil
supérieur de la magistrature (organe suprême de discipline des
magistrats), dans sa décision du 10 octobre 1995 relative à la
cause du requérant, constata que l'ordre juridique italien
offrait une base légale suffisante et claire à l'interdiction
faite aux magistrats d'adhérer à la franc-maçonnerie
[Paragraphe 13 de l'arrêt]. De même, sur pourvoi du requérant,
la Cour de cassation confirma le 20 décembre 1996 l'existence
d'une base légale claire à l'interdiction. [Paragraphe
15]
7. Selon
la jurisprudence de la Cour, les instances nationales de
jugement sont les interprètes naturels du droit national.
« La Cour rappelle que c'est au premier chef aux
autorités nationales, notamment aux cours et tribunaux, qu'il
incombe d'interpréter la législation interne, le rôle de la
Cour se limitant à vérifier la compatibilité avec la
Convention des effets de pareille interprétation » [Waite et Kennedy c.
Allemagne [GC], no 26083/94, § 54, CEDH 1999-I ; Gorzelik et autres c.
Pologne [GC], no 44158/98, § 100, 17 février 2004
(même date que celle du présent arrêt)]. S'agissant des règles
pouvant être considérées comme ayant été libellées avec une
précision insuffisante, la Cour a souligné qu' « il
incombe au premier chef aux autorités nationales d'interpréter
et d'appliquer le droit interne » [Vogt
c. Allemagne, arrêt du 26 septembre 1995,
série A no 323, p. 24, § 48]
lorsque la question se pose de savoir si une règle donnée est
suffisamment claire et prévisible.
La Cour a
également souligné qu'elle considérait les cours et les
tribunaux comme étant les plus qualifiés pour interpréter et
appliquer le droit interne. [Gitonas et autres c.
Grèce, arrêt du 1er juillet 1997, Recueil des arrêts et
décisions, 1997-IV, p. 1235, § 44]
Il est donc
clair, du moins à ce jour, que la Cour refuse d'interpréter le
droit interne et considère l'interprétation des juridictions
internes comme étant correcte et contraignante. La Cour
n'intervient qu'exceptionnellement, et pas pour réinterpréter
le droit interne ; son action se borne à rechercher si le
droit interne tel qu'il
est fixé par les autorités nationales est compatible avec
la Convention.
8. Compte
tenu de cette jurisprudence bien établie, il est fort
préoccupant que la majorité ait choisi de passer outre à
l'interprétation unanime du droit italien faite à maintes
reprises par les plus hautes instances italiennes de jugement
quant au caractère suffisant de la base légale dans ce cas
précis, et qu'elle ait jugé opportun de critiquer après coup
l'appréciation juridique constante et unanime des juridictions
italiennes.
9. A
notre avis, la majorité a totalement écarté le principe de
subsidiarité (de même que les principes de la théorie du
« quatrième degré de juridiction » et de la marge
d'appréciation), qui est essentiel à la bonne application de
la Convention.
Contexte
historique et social propre à l'Italie
10. Selon
nous, il est important de rappeler d'emblée et très brièvement
certains faits qui ont profondément bouleversé la
franc-maçonnerie italienne à partir des années 70 : la
découverte de « P2 », une loge maçonnique secrète et
déviante ; l'affaire Licio Gelli ; le fait que
certaines loges maçonniques étaient soupçonnées d'être
impliquées dans des plans subversifs visant à abattre la
démocratie italienne ; l'affaire Gladio ; enfin,
certains indices donnant à penser qu'une partie de la
franc-maçonnerie italienne entretenait des relations étroites
avec la mafia, le terrorisme et le crime organisé. Il faut
également garder en mémoire le rapport de la commission
d'enquête parlementaire sur la loge P2, soumis par la
présidente Tina Anselmi en 1984, et, notamment, le fait qu'un
grand maître du Grande
Oriente d'Italie quitta l'association et fonda un nouveau
courant en raison de la situation douteuse dans laquelle se
trouvait la franc-maçonnerie italienne, et le fait que pour
les mêmes motifs la franc-maçonnerie britannique décida
formellement de ne pas reconnaître le Grande Oriente
(c'est-à-dire l'association maçonnique officielle) d'Italie et
interdit à ses adhérents d'avoir des liens avec leurs frères
italiens.
C'est dans ce
contexte social et historique que s'inscrivent les faits en
cause et que le requérant est resté affilié à la
maçonnerie.
La base légale de
l'ingérence
11. En
ce qui concerne le contexte juridique à la lumière duquel il
convient d'apprécier les faits, nous observons les éléments
suivants.
a) La
Constitution italienne
Comme le
souligne l'arrêt de la Cour, la Constitution de la République
italienne consacre :
– le principe
de liberté d'association pour les citoyens, à des fins que la
loi pénale n'interdit pas (article 18) ;
– le principe
de légalité (article 25) ;
– le devoir de
tous les citoyens d'êtres fidèles à la République et à ses
lois (article 54 § 1) ;
– le devoir,
pour les citoyens titulaires de charges publiques, de s'en
acquitter avec discipline et honneur, en prêtant serment dans
les cas établis par la loi (article 54 § 2) ;
– le devoir
pour les fonctionnaires d'être au service exclusif de la
nation (article 98 § 1) ;
– la
possibilité de limiter par le biais de la loi le droit de
s'affilier à un parti politique, notamment en ce qui concerne
les membres de la magistrature (article 98 § 3) ;
–
le devoir
pour les juges de n'être soumis qu'à la loi (article 101
§ 2).
On mentionnera
également l'article 104 § 1, qui affirme l'autonomie et
l'indépendance de la magistrature à l'égard de tout autre
pouvoir.
b) L'article 18 du décret
législatif royal no 511 du 31 mai 1946
L'article 18 du
décret législatif royal no 511 du 31 mai 1946 (guarentigie della magistratura)
dispose que tout magistrat qui « manque à ses devoirs ou a,
dans le cadre de ses fonctions ou en dehors de celles-ci, un
comportement qui le rend indigne de la confiance et de la
considération dont il doit jouir, ou qui porte atteinte au
prestige de l'ordre judiciaire » encourt une sanction
disciplinaire.
c) La
loi no 17 du 25 janvier 1982
La loi
no 17 du 25 janvier 1982 a énoncé des
restrictions au droit d'association (article 18 de la
Constitution) en matière d'associations secrètes, et prévu la
dissolution de la loge « P2 ».
Cette loi n'est
pas pertinente dans cette affaire. Simplement, elle a donné
effet à l'article 18 § 2 de la Constitution (interdiction des
associations secrètes et de celles qui poursuivent, même
indirectement, des buts politiques au moyen d'organisations de
caractère militaire) dans le contexte très particulier de
l'histoire italienne de cette période.
d) Arrêts de la Cour
constitutionnelle
Deux arrêts de
la Cour constitutionnelle (sur la pénalisation de certains
types de comportements au sein de la magistrature) sont
pertinents.
Les arrêts
nos 145/1976 et 100/1981 indiquent
que les magistrats jouissent des droits reconnus à tous les
citoyens. Cependant, la fonction et le rôle qu'ils sont
appelés à assumer justifient certaines restrictions à
l'exercice de ces droits, à deux conditions : les
restrictions doivent être prévues par la loi et leur base
légale doit avoir un caractère constitutionnel.
L'impartialité
et l'indépendance des magistrats sont consacrées par les
articles 101 § 2 et 104 §1 de la Constitution. Ces principes
visent non seulement à protéger la confiance et la
considération dont un juge doit jouir dans l'opinion publique,
mais aussi à garantir la dignité de la magistrature.
L'impartialité
et l'indépendance sont des principes constitutionnels qui
doivent prévaloir sur les droits et libertés énoncés par la
Constitution lorsque les magistrats exercent ces droits et
libertés de manière « atypique ».
Comme la Cour
l'a relevé, ces arrêts de la Cour constitutionnelle ont
également reconnu la compatibilité de l'article 18 du décret
de 1946 avec l'article 25 § 2 de la Constitution. La Cour
constitutionnelle a souligné qu'il serait impossible
d'énumérer à l'article 18 tous les types de conduites pouvant
être jugées répréhensibles, tandis qu'un libellé plus large et
plus souple permet un meilleur équilibre entre les deux
intérêts distincts : la confiance, la considération et le
prestige dont jouit la magistrature, d'une part, et les droits
de l'individu, de l'autre. Dans les affaires pénales également
– où la règle de la légalité mérite une protection plus forte
–, le principe de légalité est respecté même lorsque la
disposition n'est pas très précise, dès lors qu'il est
possible de déterminer la conduite prohibée en s'appuyant sur
des paramètres objectifs ou susceptibles d'être déduits.
En l'espèce, le
requérant aurait raisonnablement dû prévoir que sa conduite
risquait de lui valoir une sanction disciplinaire fondée sur
l'article 18.
Il était entré
dans la magistrature en 1972 et aurait dû connaître les
décisions adoptées par la Cour constitutionnelle italienne
quelques années avant son adhésion à la franc-maçonnerie, en
1982. Il aurait dû savoir en particulier que la liberté
d'association peut faire l'objet de restrictions en vertu des
principes constitutionnels d'impartialité et d'indépendance,
lorsque ces principes exigent respectivement une apparence
d'indépendance et l'absence de toute apparence de
partialité.
D'ailleurs à la
lumière du contexte social, historique et juridique propre au
système italien, il était déjà inévitable que la conduite du
requérant serait jugée contraire à l'article 18 du décret
no 511/1946.
e) La directive du Conseil
supérieur de la magistrature du 22 mars 1990
Un élément clé tient au fait que le
Conseil supérieur de la magistrature a adopté le 22 mars 1990
une directive selon laquelle « la participation de magistrats
à des associations comportant un lien hiérarchique et
solidaire particulièrement fort, au moyen de l'établissement,
par des voies solennelles, de liens comme ceux requis par les
loges maçonniques, pose des problèmes délicats de respect des
valeurs de la Constitution italienne ».
12. Cette
directive a été adoptée à l'initiative du président de la
République italienne, qui préside le Conseil supérieur de la
magistrature. Elle a été publiée dans le bulletin officiel (Verbali consiliari)
sous l'intitulé : « Extrait du procès-verbal de la séance
tenue le 22 mars 1990 au matin sur l'incompatibilité entre
l'exercice de fonctions judiciaires et l'appartenance à la
franc-maçonnerie » [Italique ajouté par nous].
13. En
ouvrant la séance, le président du Conseil supérieur de la
magistrature a rappelé aux magistrats le message du président
italien « concernant
l'incompatibilité entre l'exercice de fonctions judiciaires et
l'appartenance à la franc-maçonnerie » [Italique ajouté
par nous].
14. En
déposant la proposition de texte, M. Racheli, rapporteur pour
la directive, s'est exprimé en des termes qui auraient
difficilement pu être plus explicites et percutants. Il a
mentionné à plusieurs reprises – et a reçu un écho favorable –
les conclusions affligeantes du rapport de la commission
d'enquête parlementaire (rapport Tina Anselmi) sur les
scandales passés et présents qui ébranlaient l'Italie en
raison de l'infiltration d'une franc-maçonnerie dévoyée dans
toutes les sphères du pouvoir, infiltration qui a abouti à la
mainmise sur toutes les institutions démocratiques, notamment
sur le pouvoir judiciaire, et mis en péril tous les secteurs
de la vie publique italienne et l'ensemble de la
franc-maçonnerie italienne.
Le rapporteur a
indiqué sans ambages que la directive avait pour seul but
d'affirmer l'incompatibilité de l'exercice des fonctions de
magistrat avec l'appartenance à la franc-maçonnerie italienne.
« L'application dudit avis de la Cour constitutionnelle exclut
la possibilité pour les magistrats d'être membres
d'associations qui, par les liens de la hiérarchie, et par les
idéologies qu'elles professent et appliquent, peuvent amener
les citoyens à croire que l'exercice du pouvoir judiciaire
peut être perverti au profit de l'association ou de ses
membres. En ce qui concerne la franc-maçonnerie, il est
largement admis que l'image du pouvoir judiciaire a été
considérablement ternie » [Verbali Consigliari,
p. 103].
15. Le
rapporteur et les divers autres membres du Conseil supérieur
de la magistrature qui sont intervenus dans le débat ont
expliqué en détail le fondement de la directive en droit
italien. En quelques mots, l'incompatibilité entre l'exercice
du pouvoir judiciaire et la franc-maçonnerie italienne découle
de la violation du principe constitutionnel selon lequel les
juges ne doivent obéir qu'à la loi, tandis qu'un franc-maçon
est solennellement tenu « de jurer, sans hésitation ou
désaccord, obéissance aux ordres qui [lui] sont donnés par le
Souverain Tribunal des 31 et par le Conseil des 33 du Rite
écossais ancien et accepté » [Ibidem]. De plus, le
lien de solidarité – confirmé par serment – qui unit les
maçons italiens est incompatible avec l'indépendance et
l'impartialité indispensables au pouvoir judiciaire. Le
règlement intérieur de la loge « Montecarlo », par exemple,
imposait également à ses membres le devoir « d'étudier et
d'analyser le pouvoir dans le but de le conquérir, de
l'exercer, de le conserver et de le consolider ».
16. Le
Conseil supérieur de la magistrature n'a pas mené le débat ni
adopté la directive ex
nihilo (voir paragraphe 10 de la présente opinion). Le
requérant savait et était manifestement censé savoir (même
s'il affirme l'avoir ignoré) que le rapport officiel et
largement publié de la commission d'enquête parlementaire sur
la franc-maçonnerie en Italie avait révélé le préjudice
colossal que l'image, la crédibilité et l'autorité des
institutions officielles, notamment du judiciaire, avaient
subi du fait de leur infiltration par une franc-maçonnerie
italienne dévoyée. Ce rapport n'aurait dû laisser aucun doute
à un magistrat italien de bonne foi quant au conflit insoluble
existant entre l'exercice du pouvoir judiciaire et
l'appartenance à des loges maçonniques. Ce rapport, qui a été
largement diffusé comme l'a indiqué le rapporteur, ne faisait
pas état de sentiments individuels mais « prenait acte des
opinions du peuple italien » au sujet de la contamination
pernicieuse des organes vitaux de l'Etat par une
franc-maçonnerie dévoyée. Le requérant a fait peu de cas des «
opinions du peuple italien », exprimées de manière si ouverte
et avec tant de préoccupation par le pouvoir législatif de la
République qu'il s'était engagé à servir.
L'analyse du
rapporteur, publiée
officiellement avec la directive, met en évidence que «
l'appartenance à la franc-maçonnerie – ainsi qu'à toute
association ayant une structure hiérarchique très forte et des
liens de solidarité indestructibles – est en soi source
d'affaiblissement, non seulement en apparence mais aussi et
surtout dans la « réalité concrète » (...) L'appartenance à la
franc-maçonnerie apparaît alors comme une obligation qui vient
objectivement se superposer au serment de loyauté prescrit par
l'article 54 de la Constitution et à l'obligation première du
juge qui ne doit obéir qu'à la loi ». [Ibidem, p. 104]
17. La
directive, votée dans le contexte des travaux préparatoires
susmentionnés, a été adoptée par le Conseil supérieur de la
magistrature par vingt-quatre voix et cinq abstentions.
18. Ces
avertissements, largement diffusés, précis et sans équivoque,
communiqués officiellement avec la directive elle-même,
auraient dû ôter au requérant tout doute qu'il avait encore
sur le fait que l'appartenance à une loge maçonnique
constituait une infraction disciplinaire passible de
poursuites. A notre avis, l'intéressé n'était pas sérieux en
affirmant –d'ailleurs tardivement et comme ligne de défense
extrême – qu'il avait pu penser de bonne foi qu'un juge
italien pouvait entrer dans la franc-maçonnerie avec la
bénédiction de la loi. Cet argument est si peu réaliste que le
requérant n'a jamais jugé opportun de le présenter durant la
procédure disciplinaire dont il a fait l'objet en Italie.
La jurisprudence de la Cour et de la
Commission sur l'accessibilité et la prévisibilité
19. Nous
ne pouvons admettre que les dispositions italiennes sur
l'incompatibilité entre l'exercice de fonctions judiciaires et
l'appartenance à la franc-maçonnerie en Italie puissent en
aucune manière être jugées vagues, inaccessibles ou
imprévisibles quant à leurs conséquences. Elles sont au
contraire aussi catégoriques et fortes que possible.
Néanmoins, à supposer qu'elles puissent être considérées comme
pâtissant d'une certaine ambiguïté, nous jugeons utile de
récapituler la position de la Cour – du moins à ce
jour – sur cette question.
20. La
Cour a affirmé à maintes reprises que toute ingérence dans
l'exercice de certains droits fondamentaux doit être « prévu
par la loi » et que la loi restrictive en question doit être
accessible et prévisible. Nous souscrivons sans réserve à ces
principes. Néanmoins, dans sa jurisprudence, la Cour a veillé
à la nécessité de tempérer cette déclaration générale, eu
égard aux impératifs d'ordre pratique. Elle a admis (et cela devrait être
particulièrement évident s'agissant de mesures
disciplinaires), comme en l'espèce, qu' « il
[pouvait] être difficile (...) de rédiger des lois d'une
totale précision et qu'une certaine souplesse [pouvait] même
se révéler souhaitable pour permettre aux juridictions
internes de faire évoluer le droit en fonction de ce qu'elles
jug[eaient] être des mesures nécessaires dans l'intérêt de la
justice ». [Goodwin c.
Royaume-Uni, arrêt du 27 mars 1996, Recueil 1996-II, p.
497, § 33]
21. Concernant
l'exigence de prévisibilité, la Cour a reconnu le besoin de
flexibilité. La sécurité juridique peut être établie en tenant
compte non seulement du libellé des dispositions pertinentes,
mais aussi de l'interprétation qu'en font les juridictions
nationales et d'autres types d'orientations facilement
accessibles quant à leur signification et application.
22. La
Commission a souligné que d'autres critères de prévisibilité
devaient s'appliquer aux infractions à la discipline. Dans une
affaire relative à la révocation d'un fonctionnaire et
soulevant la question de la prévisibilité, elle constata que
la procédure disciplinaire à l'encontre de l'intéressé était
« prévue par la loi » (les dispositions ne sont pas
citées), soulignant que « le droit disciplinaire est
forcément rédigé en termes généraux » [Haseldine c.
Royaume-Uni, no 18957/91, décision de la Commission
du 13 mai 1992, Décisions et rapports (DR) 73, pp. 225 et 237
– italique ajouté par nous].
23. La
Cour a estimé que le niveau de précision requis de la
législation interne « dépend[ait] dans une large mesure du
texte considéré, du domaine qu'il couvr[ait] ainsi que du nombre et de
la qualité de ses destinataires » [Chorherr c. Autriche,
arrêt du 25 août 1993, série A no 266-B, pp. 35-36, § 25 – italique ajouté par
nous]. En d'autres termes, une loi destinée à des spécialistes
n'a pas besoin d'être aussi explicite qu'une loi rédigée à
l'intention de profanes. En matière de discipline (militaire),
la Cour a fait observer que « la rédaction de dispositions
décrivant le détail des comportements ne se [concevait]
guère ». [Vereinigung demokratischer
Soldaten Österreichs et Gubi c. Autriche, arrêt du
19 décembre 1994, série A no 302, pp. 15-16, § 31]
24. S'agissant
des exigences de clarté et de prévisibilité de la loi, la Cour
a en outre considéré qu'« une disposition légale ne se
heurt[ait] pas à l'exigence qu'impliqu[ait] la notion « prévue
par la loi » du simple fait qu'elle se prêt[ait] à plus d'une
interprétation ». [Arrêt Vogt précité, p. 24, §
48]
25. Dans
un autre arrêt de principe, la Cour a analysé l'élément de
prévisibilité essentiel à toute loi invoquée comme base légale
à l'appui de la restriction d'un droit fondamental. Elle a
constaté que « la législation suédoise appliquée en l'espèce
s'exprim[ait] certes en termes assez généraux et confér[ait]
un large pouvoir d'appréciation (...) Toutefois, les
circonstances pouvant commander la prise en charge d'un
enfant, ou présider à l'exécution de pareille décision, [étaient] si diverses
qu'on ne [pouvait] guère libeller une loi capable de parer à
toute éventualité (...) Les travaux préparatoires
de la législation (...) donn[aient]
d'ailleurs, quand il s'agi[ssait] de l'interpréter et de
l'appliquer, des
indications sur l'exercice de la faculté d'appréciation
qu'elle accord[ait] (...) En conclusion, les ingérences
litigieuses étaient « prévues par la loi ». [Olsson c. Suède (no 1), arrêt du 24 mars 1988, série A
no 130, pp. 30-31, §§ 62-63 –italique
ajouté par nous]
26. Le
dernier arrêt de la Cour sur l'accessibilité et la
prévisibilité de dispositions restreignant la jouissance de
droits fondamentaux est prononcé aujourd'hui même dans
l'affaire Gorzelik et
autres c. Pologne. Les conclusions dans cette affaire
comme dans de précédents arrêts sont en contradiction
flagrante avec les constatations de la majorité en
l'espèce : « en raison même du principe de
généralité des lois, le libellé de celles-ci ne peut présenter
une précision absolue. Aussi de nombreuses lois se
servent-elles par la force des choses de formules plus ou
moins floues, afin d'éviter une rigidité excessive et de
pouvoir s'adapter aux changements de situation.
L'interprétation et l'application de pareils textes dépendent
de la pratique ». [Voir l'arrêt Gorzelik et autres, précité, §
64, et les arrêts suivants : Kokkinakis
c. Grèce, 25 mai 1993, série A
no 260-A, p.19, § 40 ; Sunday Times c. Royaume-Uni
(no 1), 26 avril 1979, série A
no 30, p. 31, § 49 ; et Rekvényi c. Hongrie
[GC], no 25390/94, § 34,
CEDH 1999-III]
La Cour a
ajouté : « Il faut en plus avoir à l'esprit qu'aussi
clair que le libellé d'une disposition légale puisse être, il
existe immanquablement un élément d'interprétation judiciaire,
car il faudra toujours élucider les points obscurs et
s'adapter aux circonstances particulières. A lui seul, un
certain doute à propos de cas limites ne suffit pas à rendre
l'application d'une disposition légale imprévisible. En outre,
une telle disposition ne se heurte pas à l'exigence de
prévisibilité aux fins de la Convention du simple fait qu'elle
se prête à plus d'une interprétation. La fonction de décision
confiée aux juridictions [nationales] sert précisément à
dissiper les doutes qui pourraient subsister quant à
l'interprétation des normes, en tenant compte des évolutions
de la pratique quotidienne ». [Arrêt Gorzelik et autres,
précité, § 65 ; voir aussi Cantoni c. France,
arrêt du 15 novembre 1996, Recueil 1996-V, p.
1628, § 32]
27. Cet
arrêt insiste sur le fait qu'une restriction à l'exercice d'un
droit fondamental doit être énoncée avec assez de précision
pour permettre au citoyen de régler sa conduite. Le requérant
aurait dû « être à même de prévoir, à un degré
raisonnable dans les circonstances de la cause, les
conséquences qui [pouvaient] découler d'un acte déterminé. [Ces conséquences] n'ont
pas besoin d'être prévisibles avec une certitude
absolue : l'expérience révèle une telle certitude hors
d'atteinte. [Arrêt
Rekvényi, précité, § 34 – italique ajouté par nous]
28. La
Commission était l'organe que la Convention chargeait de
statuer sur les questions de recevabilité, et elle a maintes
fois apprécié la question de la prévisibilité en droit
disciplinaire. Ainsi, elle estima que le licenciement d'un
employé aux Pays-Bas pour des raisons disciplinaires était
« prévu par la loi » en vertu de l'article
1639w du code civil, qui disposait simplement qu'une
« résiliation peut intervenir en cas de changement de
circonstances d'une telle nature qu'il y a lieu de mettre fin
au contrat de travail ». [Van der Heijden c.
Pays-Bas, no 11002/84, décision de la Commission
du 8 mars 1985, DR 41, pp. 264 et 267]
29. De
même, la Commission a confirmé la légalité d'une sanction
disciplinaire (mise en disponibilité de la requérante) sur la
base d'une disposition du statut du personnel selon laquelle
« les agents doivent garder en toute circonstance une
attitude digne et correcte et ne se livrer à aucun acte
susceptible de constituer un mauvais exemple ». Cette
norme était suffisante pour que la sanction appliquée fût
prévisible et « prévue par la loi ». [Morissens c. Belgique,
no 11389/85, décision de la Commission
du 3 mai 1988, DR 56, pp. 127 et 130]
30. Dans
une autre affaire, en 1995, la Commission approuva comme étant
suffisamment prévisible et donc « prévue par la
loi » une règle disciplinaire organisant la profession
d'avocat et indiquant que « tout manquement à la probité,
à l'honneur ou à la délicatesse (...) expose l'avocat qui en
est l'auteur [à des] sanctions (...) ». [Zihlmann c. Suisse,
no 21861/93, décision de la Commission
du 28 juin 1995, DR 82-A, pp. 12 et 18]
31. Par
ailleurs, la Cour a constaté qu'une interprétation judiciaire
tenant compte des changements sociaux était conforme à
l'article 7. [S.W. c.
Royaume-Uni, arrêt du 22 novembre 1995, série A
no 335-B]
32. En
appréciant la directive de 1990 sur le pouvoir judiciaire
italien et la franc-maçonnerie ainsi que les autres mesures
antérieures à ce texte, la majorité n'a pris en compte aucun
des nombreux critères requis par la jurisprudence de la Cour
et de la Commission pour déterminer si l'ingérence dans les
droits du requérant avait une base légale suffisante. Elle a
négligé le fait que des règles générales sont suffisantes (et
indispensables) en droit disciplinaire, et n'a pas prêté une
attention satisfaisante « à la qualité des destinataires de la
norme » (en l'espèce, une personne censée avoir une expertise
juridique). Il est encore plus regrettable que les
« travaux préparatoires pertinents » ayant
accompagné l'adoption de cette norme n'aient pas été pris en
considération. Ils ont, en l'occurrence, été publiés
officiellement et ne laissent planer aucun doute sur le fait
que les normes en question interdisaient, dans des termes
dénués de toute équivoque, l'affiliation des magistrats
italiens à des loges maçonniques italiennes.
Des exigences de prévisibilité
distinctes selon qu'il s'agisse de dispositions pénales ou de
dispositions permettant une ingérence dans l'exercice de
certains droits fondamentaux est autorisée
33. La
Convention souligne l'exigence de « clarté » de la
loi dans deux
circonstances : premièrement, dans la définition des
agissements prohibés par les lois pénales (doctrine de la «
nullité pour manque de précision » consacrée par l'article 7)
[Arrêt Kokkinakis
susmentionné, p. 22, §§ 51-53] ; deuxièmement, au sujet des
dispositions permettant une ingérence dans l'exercice de
certains droits fondamentaux (articles 8 à 11 par exemple).
L'exigence de clarté semble de toute évidence s'imposer
davantage dans le contexte « pénal » de l'article 7.
34. Pourtant,
assez récemment, la Cour a jugé suffisamment précise, dans une
affaire relevant de l'article 7, une loi pénale aux termes de
laquelle « tout agent de l'Etat qui abuse de ses
fonctions dans des circonstances autres que celles prévues par
le (...) code est condamné à une peine d'emprisonnement d'une
durée comprise entre six mois et trois ans, selon la gravité
de l'infraction » (article 240 du code pénal turc) [Ugur c. Turquie
(déc.), no 30006/96, 8 décembre 1998]. Dans
cette affaire, le requérant avait été condamné en vertu de cette disposition à
une peine d'un an d'emprisonnement ainsi qu'à une lourde
amende, et s'était vu interdire toute charge publique. Aucune
violation de l'article 7 ne fut constatée par la Cour ;
en fait, la requête fut rejetée comme étant irrecevable.
35. Il
est étonnant que cette « non-loi » pénale, qui était vague et
équivoque, ait satisfait au critère draconien de clarté requis
au titre de l'article 7, alors que l'interdiction formelle,
publique et réitérée pour les magistrats italiens d'appartenir
à la franc-maçonnerie ne remplit pas la condition moins
stricte de clarté requise par l'article 11.
36. La
présente opinion vise uniquement à établir si l'ordre
juridique italien offrait « une base légale suffisante » pour
prendre des sanctions disciplinaires à l'encontre du requérant
en raison de son affiliation à une loge maçonnique. Nous
n'avons pas analysé la nécessité de la restriction en question
dans une société démocratique.
« En matière de discipline militaire, la
rédaction de dispositions décrivant le détail des
comportements ne se conçoit guère. Aussi les autorités
peuvent-elles se voir contraintes de recourir à des
formulations plus larges. Encore faut-il que
celles-ci offrent une protection suffisante contre
l'arbitraire et permettent de prévoir les conséquences de leur
application. »
