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DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA
RECEVABILITÉ
de la requête n° 42393/98
présentée par Lucia
DAHLAB
contre la Suisse
La Cour
européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le
15 février 2001 en une chambre composée de
MM. C.L. ROZAKIS, président,
A.B.
BAKA,
L. WILDHABER,
G. BONELLO,
Mme V. STRAZNICKA,
M. M.
FISCHBACH,
Mme M. TSATSA-NIKOLOVSKA, juges,
M. E. FRIBERGH,
greffier de section,
Vu la requête susmentionnée
introduite devant la Commission européenne des Droits de l'Homme le
16 mai 1998 et enregistrée le 23 juillet 1998,
Vu l'article 5 § 2
du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la
compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises
par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la
requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
EN FAIT
La requérante,
ressortissante suisse née en 1965, est institutrice et réside à
Genève (Suisse). Devant la Cour, elle est représenté par Mes Lironi
et Aellen, avocats à Genève.
A. Les circonstances de
l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par
les parties, peuvent se résumer comme suit.
La requérante fut
nommée institutrice le 1er septembre 1990 par le Conseil d'Etat de
Genève, après avoir exercé, dès l'année scolaire 1989 1990, à
l'école primaire de Châtelaine, dans le canton de Genève.
Après
avoir entrepris une démarche de recherche spirituelle, la requérante
abandonna la religion catholique et se convertit à l'islam en mars
1991. Elle épousa, le 19 octobre 1991, un ressortissant algérien, A.
Dahlab. Trois enfants sont nés de ce mariage en 1992, 1994 et
1998.
La requérante porta un foulard islamique pour la première
fois en classe à la fin de l'année scolaire 1990-1991, entendant
respecter une prescription coranique enjoignant aux femmes " de
ramener leurs voiles sur elle " devant les adultes de sexe masculin
et pubère.
La requérante prit des congés de maternité du 21 août
1992 au 7 janvier 1993 et du 12 janvier au 1er juin 1994.
En mai
1995, l'inspectrice de la circonscription scolaire de Vernier
informa la direction générale de l'enseignement primaire du canton
de Genève que la requérante portait régulièrement le foulard
islamique à l'école, ajoutant n'avoir jamais eu de remarque de
parents à ce propos.
Le 27 juin 1996, une rencontre eut lieu
entre la requérante et la directrice générale de l'enseignement
primaire (ci-après la directrice générale) et le directeur du
service du personnel enseignant à propos du port du foulard
islamique. Par lettre du 11 juillet 1996, la directrice générale
confirma la position qu'elle avait adoptée lors de cet entretien en
l'invitant à renoncer à porter le foulard islamique dans ses
activités et responsabilités professionnelles, son port étant
incompatible avec le respect de l'article 6 de la loi sur
l'instruction publique.
Par lettre du 21 août 1996, la requérante
invita la directrice générale à statuer formellement sur la
question.
Le 23 août 1996, la direction générale de
l'enseignement primaire confirma sa décision antérieure. Elle
interdit le port du foulard dans l'exercice de ses activités et
responsabilités professionnelles, aux motifs qu'une telle pratique
entrait en contradiction avec l'article 6 de la loi sur
l'instruction publique et où le port du voile constituait " un
modèle ostensible d'identification imposé par l'enseignante aux
élèves, de surcroît dans un système scolaire public et laïc ".
La
requérante forma un recours contre cette décision auprès du Conseil
d'Etat de Genève le 26 août 1996.
Le Conseil d'Etat rejeta le
recours par arrêté du 16 octobre 1996, aux motifs suivants :
"
L'enseignant doit (...) faire siens tant les objectifs assignés à
l'école publique que les obligations imposées aux autorités
scolaires, y compris la stricte obligation de neutralité
confessionnelle (...)
La tenue vestimentaire litigieuse (...)
représente (...), indépendamment même de la volonté de la
recourante, le vecteur d'un message religieux, d'une manière en
l'occurrence suffisamment forte (...) pour quitter la sphère
purement personnelle de la recourante et rejaillir sur l'institution
que cette dernière représente, à savoir l'école publique. "
Saisi
d'un recours de droit public formé le 25 novembre 1996 par la
requérante, qui invoquait au soutien de son recours la violation de
l'article 9 de la Convention estimant que l'interdiction de port du
foulard était une atteinte au " noyau intangible de sa liberté de
religion ", le tribunal fédéral confirma la décision du Conseil
d'Etat de Genève par arrêt du 12 novembre 1997, notifié le 18
novembre 1997.
Il se prononça notamment en ces termes :
"
Préalablement, il faut observer que la recourante déclare à titre
principal que son habillement, dont les éléments peuvent être acquis
en grande surface, ne doit pas être traité comme un symbole
religieux, mais comme n'importe quel vêtement plus ou moins anodin
qu'un enseignant déciderait de porter pour des motifs qui lui
seraient propres, notamment pour des raisons esthétiques ou pour
mettre en valeur, voire cacher, une partie de son anatomie (foulard
autour du cou, gilet, petit chapeau ...). La décision attaquée
reviendrait ainsi à interdire à un enseignant, sans justification
suffisante, de s'habiller selon son désir.
Toutefois il ne fait
aucun doute que la recourante porte le foulard et des vêtements
amples non pas pour des raisons esthétiques mais afin d'obéir à une
exigence religieuse, qu'elle tire des passages suivants du
Coran.
(...)
Le port du foulard et de vêtements amples
manifeste dès lors l'appartenance à une confession déterminée et la
volonté de se comporter conformément aux prescriptions de celle-ci.
Cette tenue constitue même un symbole religieux " fort ",
c'est-à-dire un signe immédiatement visible pour les tiers,
indiquant clairement que son porteur adhère à une religion
déterminée.
Le litige porte donc sur le port d'un symbole
religieux fort par un enseignant d'une école publique dans le cadre
de son activité professionnelle. Aucune limitation n'a été imposée à
la recourante quant à sa tenue hors de l'enseignement. Il ne s'agit
pas non plus du port d'un signe religieux par un élève, ni du port
de vêtements de fantaisie, voire excentriques mais sans connotation
religieuse, par un enseignant à l'école.
(...)
De même, selon
l'article 9 par. 2 CEDH, la liberté de manifester sa religion ou sa
conviction peut faire l'objet de restrictions (arrêt de la Cour
européenne des Droits de l'Homme du 25 mai 1993 en la cause
Kokkinakis c. Grèce, Série A n° 260-A, § 33 ; Frowein/Peukert,
Europäische Menschenrechtskonvention, 2e éd., 1996, n. 1 ad art. 9
p. 368). A contrario, la liberté intérieure présente un caractère
absolu ; ne pouvant, par nature, donner lieu à des atteintes à
l'ordre public, elle échappe à toute restriction (Velu/Ergec, la
Convention européenne des Droits de l'Homme, Bruxelles 1990, n. 714,
p. 584).
En l'espèce, même s'il est particulièrement important
aux yeux de l'intéressée, et même s'il ne représente pas seulement
l'expression d'une conviction religieuse mais obéit à une exigence
impérative de celle-ci, le port du foulard et de vêtements amples
reste une manifestation extérieure qui, à ce titre, n'appartient pas
au noyau intangible de la liberté de religion.
(...)
3.- La
recourante prétend que l'arrêté entrepris ne repose pas sur une base
légale suffisante.
(...)
Les atteintes graves portées à une
liberté constitutionnelle doivent être réglées, pour l'essentiel, de
manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel (ATF 122
I 360 consid. 5b/bb p. 363 ; 118 Ia 305 consid. 2a p. 309/310).
Toutefois, lorsqu'une atteinte à la liberté de conscience et de
croyance est constituée par une prescription de comportement très
particulière, voire secondaire à l'aune du citoyen moyen (ici,
l'interdiction faite à un enseignant de porter le foulard à
l'école), on ne saurait exiger une base légale trop précise. Il
suffit dans ces circonstances que la prescription de comportement
découle d'une obligation plus générale contenue dans la loi au sens
formel.
De plus, en l'espèce, la décision querellée concerne la
recourante en tant que fonctionnaire de l'Etat de Genève. Or, les
fonctionnaires sont soumis à un rapport de puissance publique
spécial, auquel ils ont librement adhéré et auquel ils trouvent un
intérêt, ce qui justifie qu'ils ne puissent bénéficier des libertés
publiques que dans une mesure limitée. Notamment, il n'est pas
nécessaire que la base légale qui doit fonder les restrictions à ces
libertés soit particulièrement précise. En effet, la multiplicité et
la variété des rapports quotidiens entre l'agent et l'autorité dont
il dépend excluent que les comportements à limiter ou à interdire
puissent être prévus dans une nomenclature exhaustive. Il suffit dès
lors que la loi indique de manière générale, par des concepts
juridiques indéterminés, les valeurs qui doivent être respectées et
qui pourront être concrétisées par ordonnance ou par décision
individuelle. En revanche, dans leur contenu, les restrictions aux
libertés publiques doivent être justifiées par le but et la bonne
marche de l'institution. Enfin, le respect des principes d'intérêt
public et de proportionnalité sera contrôlé d'autant plus
rigoureusement que l'atteinte aux intérêts du fonctionnaire est
grave et la base légale imprécise (ATF 120 Ia 203 consid. 3a p. 205
; 119 Ia 178 consid. 6b p. 188 ; 101 I a 172 consid. 6 p. 181 ; SJ
1995 681 consid. 3 ; ZB1 85/1984 308 consid. 2b ; Pierre Moor, Droit
administratif, Berne, vol. III 1992, n. 5.1.2.3. p. 213/214 et n.
5.3.1.2. p. 223/224 ; vol. I 1994, n. 4.2.4.5. p. 362 ss ; Thomas
Wyss, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers im Kanton
Zürich, thèse Zurich 1986, p. 224 ss ; Paul Richli, Grundrechtliche
Aspekte der Tätigkeit von Lehrkräften, PJA 6/93, p. 673 ss, spéc. p.
677).
A Genève, l'art. 6 de la loi cantonale du 6 novembre 1940
sur l'instruction publique (LIP) dispose que " L'enseignement public
garantit le respect des convictions politiques et confessionnelles
des élèves et des parents ". Il ressort en outre des art. 164 ss de
la Constitution cantonale que ce canton connaît une séparation nette
de l'Eglise et de l'Etat, au sens d'une laïcité de celui-ci (Ueli
Friederich, Kirchen und Glaubensgemeinschaften im pluralistischen
Staat, thèse Berne 1993, p. 239 et Häfelin, op. cit. , n. 26/27 ad
art. 49). En matière scolaire, cette séparation est concrétisée par
l'art. 120 al. 2 LIP selon lequel : " Les fonctionnaires doivent
être laïques ; il ne peut être dérogé à cette disposition que pour
le corps enseignant universitaire. "
En l'espèce, l'interdiction
faite à la recourante de porter un foulard indiquant clairement
l'appartenance à une confession déterminée concrétise la volonté
accrue du législateur genevois, exprimée dans les dispositions
précitées, de respecter en matière scolaire les principes de
neutralité religieuse (cf. art. 27 al. 3 Cst.) et de séparation de
l'Eglise et de l'Etat. Dès lors, même si l'arrêté entrepris
comportait une atteinte grave à la liberté religieuse de la
recourante, il se fonde sur une base légale
suffisante.
(...)
4.- a ) Puis, la recourante déclare que la
décision attaquée ne répond pas à un intérêt public.
En arborant
un signe religieux fort dans l'enceinte de l'école, voire en classe,
la recourante peut porter atteinte aux sentiments religieux de ses
élèves, des autres élèves de l'école et de leurs parents. Certes, ni
parents ni élèves ne se sont plaints jusqu'ici. Mais cela ne
signifie pas qu'aucun d'entre eux n'ait été heurté. Il est possible
que certains aient renoncé à intervenir directement pour ne pas
envenimer la situation, en espérant une réaction spontanée des
autorités scolaires. Du reste, l'opinion publique s'est émue de ce
problème, la recourante a fait l'objet de nombreuses interviews et
le Grand Conseil a adopté une résolution dans le sens de la décision
prise par le Conseil d'Etat. De même, s'il est vrai que les
autorités scolaires ne sont pas intervenues par voie de décision
immédiatement après que l'inspectrice les a informées de la tenue de
la recourante, cette attitude ne doit pas être entendue comme un
assentiment implicite. Il est compréhensible que les autorités
scolaires aient d'abord tenté de régler la question sans épreuve de
force.
La décision attaquée est en droite ligne du principe de la
neutralité confessionnelle de l'école, dont le but est non seulement
de protéger les convictions religieuses des élèves et des parents,
mais également d'assurer la paix religieuse qui, sous certains
aspects, reste fragile. A cet égard, il faut relever que l'école
risquerait de devenir un lieu d'affrontement religieux si les
maîtres étaient autorisés par leur comportement, notamment leur
habillement, à manifester fortement leurs convictions dans ce
domaine.
Il existe donc un intérêt public important à interdire à
la recourante de porter le foulard musulman.
b) Encore faut-il
examiner si l'arrêté entrepris respecte le principe de la
proportionnalité et peser avec le plus grand soin les intérêts en
jeu (Häfelin, op. cit., n. 139 ad art. 49).
A cet égard, il
convient de comparer la liberté de conscience et de croyance de la
recourante à l'intérêt public à la neutralité confessionnelle de
l'école, c'est-à-dire de confronter l'intérêt de la recourante à
respecter un commandement de sa religion à l'intérêt des élèves et
de leurs parents à ne pas être influencés ou heurtés dans leurs
propres convictions, ainsi qu'à l'intérêt de maintenir la paix
confessionnelle à l'école. Enfin, encore faut-il tenir compte de la
nécessité d'une tolérance, également composante du principe de la
neutralité confessionnelle, entre les adhérents de diverses
croyances religieuses (...)
Il faut cependant d'emblée rappeler
que la liberté religieuse ne saurait dispenser automatiquement une
personne de ses devoirs civiques ou, ici, de ses devoirs de fonction
(ATF 119 Ia 178 consid. 7a p. 190). Les enseignants doivent tolérer
des restrictions - proportionnées - à leur liberté religieuse
(Hafner, La liberta religiosa chiede la tolleranza per i simboli
religiosi, J+P Text 2/95, n. III/D4 p. 9 ; Thomas Wyss, op. cit., p.
232).
aa) Avant d'étudier de plus près les questions litigieuses,
il n'est pas inutile d'examiner les solutions adoptées par d'autres
pays dans des cas identiques ou par le Tribunal fédéral dans des
affaires analogues.
(...)
La liberté de conscience et de
croyance oblige l'Etat à observer une neutralité confessionnelle et
religieuse ; le citoyen peut se prévaloir à cet égard d'un droit
individuel (ATF 118 Ia 46 consid. 3b p. 53 et 4e/aa p. 58 ; 113 Ia
304 consid. 4c p. 307). L'Etat peut porter atteinte à la liberté
religieuse lorsqu'il prend parti de manière illicite dans des
controverses d'ordre religieux ou métaphysique, en particulier en
soutenant financièrement un des protagonistes (ATF 118 Ia 46 consid.
4e/aa p. 58). L'exigence de neutralité n'est cependant pas absolue,
ce que démontre l'existence - admissible - d'Eglises nationales
garanties par le droit public (ATF 118 Ia 46 consid. 4e/aa p. 58 ;
116 Ia 252 consid. 5d p. 258/259). La neutralité n'a pas pour sens
d'exclure, dans les activités de l'Etat, tout élément d'ordre
religieux ou métaphysique ; toutefois, une attitude antireligieuse,
telle qu'une laïcité de combat, voire irréligieuse, n'est pas
neutre. La neutralité tend à ce que toutes les conceptions existant
dans une société pluraliste soient prises en compte sans esprit
partisan. Le principe selon lequel l'Etat ne doit avantager ou
désavantager personne pour des motifs religieux a une portée
générale et il découle directement des art. 49 et 50 Cst (ATF 118 Ia
46 consid. 4e/aa p. 58 ; Karlen, Umstrittene Religionsfreiheit, op.
cit., p. 19/200 ; même auteur, Das Grundrecht, op. cit. p. 188).
Finalement, la laïcité de l'Etat se résume en une obligation de
neutralité qui lui impose de s'abstenir, dans les actes publics, de
toute considération confessionnelle ou religieuse susceptible de
compromettre la liberté des citoyens dans une société pluraliste
(ATF 116 Ia 252 consid. 5e p. 260 et les références citées). En ce
sens, elle vise à préserver la liberté de religion des citoyens,
mais aussi à maintenir, dans un esprit de tolérance, la paix
confessionnelle (cr. Gut, op. cit. n. 11 p. 76 ; Martin Philipp
Wyss, op. cit., p. 400/401).
Cette neutralité prend une
importance particulière à l'école publique, car l'enseignement est
obligatoire pour chacun, sans aucune différence entre les
confessions. En cette matière, l'art. 27 al. 3 Cst., selon lequel "
les écoles publiques
doivent pouvoir être
fréquentées par les adhérents de toutes les confessions, sans qu'ils
aient à souffrir d'aucune façon dans leur liberté de conscience ou
de croyance ", est le corollaire de la liberté de conscience et de
croyance.
(...)
Dans cette optique, l'attitude des
enseignants joue un rôle important. Même par leur seul comportement,
ceux-ci peuvent avoir une grande influence sur leurs élèves ; ils
représentent un modèle auquel les élèves sont particulièrement
réceptifs en raison de leur jeune âge, de la quotidienneté de la
relation - à laquelle ils ne peuvent en principe se soustraire - et
de la nature hiérarchique de ce rapport. En fait, l'enseignant est
détenteur d'une part de l'autorité scolaire et représente l'Etat,
auquel son comportement doit être imputé. Il est donc spécialement
important qu'il exerce ses fonctions, c'est-à-dire transmette des
connaissances et développe des aptitudes, en restant
confessionnellement neutre. "
Après un long exposé sur la portée
de cette exigence de neutralité, le Tribunal conclut en ces termes
:
" cc) En l'espèce, d'un côté, ainsi qu'on l'a vu plus haut,
interdire à la recourante de porter le foulard la place devant une
alternative difficile : ne pas respecter un précepte de sa religion
qu'elle juge important ou courir le risque de ne plus pouvoir
enseigner à l'école publique.
Mais, d'un autre côté, le foulard
est ici un signe religieux évident. En outre, la recourante enseigne
dans une école primaire, c'est-à-dire à de jeunes enfants
particulièrement influençables. Certes, il ne lui est pas reproché
de se livrer au prosélytisme ni même de parler de ses convictions à
ses élèves. La recourante ne peut toutefois guère se soustraire aux
questions que les enfants n'ont pas manqué de lui poser. Il paraît
plutôt délicat d'invoquer à cet égard des éléments esthétiques ou de
sensibilité au froid, ainsi qu'elle a déclaré, selon le dossier,
l'avoir fait jusqu'à présent, car les enfants se rendent compte
qu'il s'agit d'une échappatoire. Elle peut ainsi difficilement leur
répondre sans exposer ses convictions. Or, la recourante détient une
part de l'autorité scolaire et personnifie l'école aux yeux de ses
élèves, de sorte que, même si d'autres enseignants de la même école
font montre d'autres opinions religieuses, une telle représentation
de soi paraît difficilement concevable avec le principe de
non-identification, dans la mesure où, comme fonctionnaire, son
comportement doit être imputé à l'Etat. Enfin, il faut rappeler que
le canton de Genève a opté pour une nette séparation de l'Eglise et
de l'Etat qui se traduit notamment par une laïcité marquée de
l'enseignement public.
Par ailleurs, force est de constater que
le port du foulard est difficilement conciliable avec le principe de
l'égalité de traitement des sexes (cf. Sami Aldeeb, Musulmans en
terre européenne, PJA 1/96 p. 42 ss, spéc. lettre d p. 49). Or, il
s'agit là d'une valeur fondamentale de notre société, consacrée par
une disposition constitutionnelle expresse (art. 4 al. 2 Cst.), qui
doit être prise en compte par l'école.
De plus, la paix
confessionnelle demeure finalement malgré tout fragile et l'attitude
de la recourante est susceptible d'entraîner des réactions, voire
des affrontements qu'il convient d'éviter. Il faut du reste tenir
compte dans la pesée des intérêts du fait qu'admettre le port du
foulard conduirait à accepter également le port de symboles
vestimentaires forts d'autres religions, par exemple la soutane ou
la kippa (à cet égard, sous l'angle de la proportionnalité, le
Conseil d'Etat admet qu'un maître porte à l'école un signe religieux
discret, par exemple un petit bijou, problème qu'il n'est pas
nécessaire d'approfondir ici). Pareille conséquence pourrait
compromettre le principe de la neutralité confessionnelle à l'école.
On peut enfin noter qu'il est difficilement concevable d'interdire
la pose du crucifix dans une école publique et d'admettre que les
maîtres portent eux-mêmes des symboles religieux forts, peu importe
de quelle confession. "
B. Le droit interne
pertinent
L'article 6 de la loi cantonale genevoise sur
l'instruction publique (LIP) du 6 novembre 1940 est ainsi libellé
:
" L'enseignement public garantit le respect des convictions
politiques et confessionnelles des élèves et des parents. "
Aux
termes de l'article 120 alinéa 2 LIP :
" Les fonctionnaires
doivent être laïques ; il ne peut être dérogé à cette disposition
que pour le corps enseignant universitaire. "
L'article 27 § 3 de
la Constitution fédérale du 29 mai 1874 est ainsi libellé :
" Les
écoles publiques doivent pouvoir être fréquentées par les adhérents
de toutes les confessions, sans qu'ils aient à souffrir d'aucune
façon dans leur liberté de conscience ou de croyance
".
GRIEFS
1. La requérante estime que l'interdiction qui lui
est faite de porter le foulard dans le cadre de son activité
d'enseignement viole le droit, garanti à l'article 9 de la
Convention, de manifester librement sa religion. Elle ajoute que les
juridictions suisses ont admis de façon erronée l'existence d'une
base légale suffisante et ont invoqué à tort le trouble à la
sécurité publique et à la protection de l'ordre. Elle relève que ce
n'est qu'après quatre ans que quelqu'un a relevé qu'elle portait le
voile islamique, alors que son port ne semble pas avoir causé de
trouble manifeste au sein de l'établissement scolaire.
2. En
relation avec cet article, la requérante estime que l'interdiction
exprimée par les autorités suisses constitue une discrimination à
raison du sexe, au sens de l'article 14 de la Convention, dans la
mesure où un homme de confession musulmane pourrait enseigner à
l'école publique sans encourir d'interdiction d'une quelconque
nature.
EN DROIT
1. La requérante estime que
l'interdiction qui lui est faite de porter le foulard dans le cadre
de son activité d'enseignement viole le droit de manifester
librement sa religion, tel que garanti à l'article 9 de la
Convention, dont les dispositions pertinentes sont ainsi rédigées
:
" 1. Toute personne a droit à la liberté (...) de religion ; ce
droit implique la liberté (...) de manifester sa religion (...)
individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le
culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des
rites.
2. La liberté de manifester sa religion (...) ne peut
faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la
loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de
la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et
libertés d'autrui. "
Le gouvernement relève de manière liminaire
que, de l'avis même de la requérante, le foulard islamique est un
symbole religieux fort et qu'il présente un caractère directement
reconnaissable pour des tiers. Il note également que le cadre du
présent litige est tracé par l'arrêt du Tribunal fédéral du 12
novembre 1997, lequel effectue une distinction essentielle entre le
port d'un signe religieux par un enseignant et le port d'un tel
signe par un élève. Selon le Tribunal fédéral, l'interdiction du
port du foulard islamique concerne exclusivement la requérante, en
sa qualité d'enseignante dans une école publique et ne saurait
englober les prétendus effets qui auraient rejailli sur la liberté
de conscience et de religion d'élèves portant le voile.
Dans son
analyse, le gouvernement indique que l'interdiction faite à la
requérante de porter le voile, en sa qualité d'enseignante à l'école
publique, ne constitue pas une ingérence dans son droit à la liberté
religieuse. A ce sujet, il rappelle le principe de la laïcité des
écoles publiques développé à l'article 27 alinéa 3 de la
constitution fédérale, principe qui s'impose à toutes les écoles
publiques de Suisse. Dans le canton de Genève, cette garantie
constitutionnelle est concrétisée par les articles 6 et 120 alinéa 2
de la loi sur l'instruction publique (LIP). En l'espèce, la
requérante a choisi d'exercer sa profession d'enseignante au sein de
l'école publique, institution qui, en vertu des dispositions
précitées, doit observer le principe de laïcité. Elle remplissait
cette exigence lorsqu'elle fut titularisée en décembre 1990. De
confession catholique à cette époque, elle n'avait pas manifesté ses
convictions religieuses par le port d'un symbole religieux
ostensible. C'est après cette titularisation, le 23 mars 1991,
qu'elle décida de se convertir à la religion islamique et de se
rendre à l'école vêtue d'un foulard.
Le gouvernement
considère que la formation de la requérante lui permet d'enseigner à
des enfants âgés de quatre à huit ans et qu'elle a par conséquent la
possibilité d'exercer sa profession dans les écoles privées, au
niveau des classes enfantines, qui sont nombreuses dans le canton de
Genève et pour lesquelles l'obligation de laïcité ne s'applique
pas.
Si la Cour devait estimer que la mesure litigieuse constitue
une ingérence dans le droit à la liberté de religion de la
requérante, le gouvernement soutient, à titre subsidiaire, la
justification de l'ingérence au sens du paragraphe 2 de l'article 9
de la Convention.
L'ingérence est en effet fondée sur une base
légale. L'article 27 alinéa 3 de la constitution fédérale impose de
respecter le principe de neutralité religieuse dans le domaine
scolaire. L'article 6 LIP pose le principe selon lequel
l'enseignement public doit respecter les convictions religieuses des
élèves et des parents et l'article 120 alinéa 2 LIP énonce la règle
selon laquelle les fonctionnaires doivent être laïques. Par
ailleurs, avant que la requérante ne décide de se convertir à
l'islam en mars 1991, le Tribunal fédéral s'était déjà prononcé sur
la portée de l'obligation de laïcité découlant de l'article 27
alinéa 3 de la constitution. Notamment, dans un arrêt publié du 26
septembre 1990, il avait jugé que la présence d'un crucifix dans des
salles de classe où était dispensé l'enseignement primaire public ne
satisfaisait pas à l'exigence de neutralité confessionnelle (ATF 116
Ia 252).
Les buts poursuivis sont indéniablement légitimes et
figurent parmi ceux énoncés au second paragraphe de l'article 9 de
la Convention. Selon le gouvernement, l'interdiction du port du
foulard islamique par la requérante est motivée par le principe de
la neutralité confessionnelle de l'école et, dans une perspective
plus large, de la paix religieuse.
Enfin, l'interdiction
est nécessaire dans une société démocratique. De l'avis du
gouvernement, lorsqu'un requérant est lié par un statut spécial à
l'Etat, les autorités nationales bénéficient d'une marge
d'appréciation plus grande lorsqu'elles limitent l'exercice d'une
liberté. En sa qualité d'enseignante dans une école publique, la
requérante a librement accepté les exigences liées au principe de la
neutralité confessionnelle de l'école. En tant que fonctionnaire,
elle représente l'Etat ; à ce titre, son comportement ne doit pas
laisser entendre que ce dernier s'identifie à une religion plutôt
qu'à une autre. Il en va tout particulièrement ainsi lorsque
l'appartenance à une religion est manifestée par un symbole
religieux fort, comme le port du foulard islamique.
Le
gouvernement précise que la neutralité de l'Etat en matière de
conception religieuse est d'autant plus précieuse qu'elle permet de
préserver la liberté de conscience des personnes dans une société
démocratique pluraliste. La nécessité de préserver ce pluralisme est
plus impérieuse encore lorsque les élèves proviennent d'horizons
culturels différents. Dans le cas de la requérante, sa classe était
composée d'élèves de nationalités fort diverses. Enfin, il ne faut
pas oublier que l'enseignant joue un rôle important pour les enfants
par le modèle qu'il représente à leurs yeux, surtout lorsqu'il
s'agit, comme dans le cas présent, d'enfants en bas âge fréquentant
l'école primaire obligatoire. L'expérience démontre en effet que ces
derniers ont tendance à s'identifier à leur institutrice, en raison
notamment de la quotidienneté de la relation et de la nature
hiérarchique de ce rapport.
A la lumière de ces considérations,
le gouvernement est convaincu que les autorités suisses n'ont pas
dépassé la marge d'appréciation que leur reconnaît la jurisprudence
de la Cour.
De l'avis de la requérante, la laïcité de
l'école publique implique un enseignement indépendant de toute
confession religieuse, mais n'impose pas aux enseignants une absence
de convictions ni même de s'abstenir du port de tout signe
religieux. Selon elle, l'interdiction de porter le foulard constitue
une ingérence manifeste dans son droit à la liberté de conscience et
de religion.
La requérante rappelle qu'après avoir été
admise comme fonctionnaire au sein de l'instruction publique, elle
s'est convertie à l'islam à la suite d'une recherche spirituelle
personnelle en mars 1991. Dès cette date, elle a porté un foulard en
classe, ce qui n'a pas gêné le maître principal de l'école, son
supérieur hiérarchique, ni l'inspectrice de circonscription qu'elle
rencontrait régulièrement. Par ailleurs, son enseignement, laïque,
n'a jamais provoqué le moindre problème ni soulevé une quelconque
plainte d'élèves ou de parents d'élèves. C'est donc en toute
connaissance de cause que les autorités genevoises ont entériné
jusqu'en juin 1996, le droit de la requérante de porter le foulard.
Ce n'est qu'à cette date et sans aucun motif que les autorités l'ont
mise devant l'obligation de cesser de porter le foulard.
La
requérante précise en outre, contrairement aux allégations du
gouvernement, qu'elle n'a pas d'autre choix que d'exercer sa
profession au sein de l'école publique. L'école publique dispose
d'un quasi-monople de fait en ce qui concerne les écoles au niveau
des classes enfantines. Les écoles privées qui ne sont guère
nombreuses dans le canton de Genève, ne sont pas laïques et sont
dépendantes d'autorités religieuses différentes de celle de la
requérante et elle lui sont donc inaccessibles. La requérante
souligne enfin qu'il n'a jamais été prouvé que son habillement n'ait
eu un quelconque impact sur les élèves. Le seul port du foulard
n'est pas susceptible d'influencer les enfants dans leurs
convictions. Certains d'entre eux ou leurs parents portent
d'ailleurs les mêmes attributs vestimentaires tant chez eux qu'à
l'école.
Sous l'angle du second paragraphe de l'article 9 de
la Convention, la requérante estime que l'ingérence constatée viole
sa liberté de religion, car elle ne repose sur aucune base légale et
est injustifiée. Elle rappelle que l'article 6 LIP ne vise
expressément que l'enseignement et non les enseignants eux-mêmes et
l'article 120 alinéa 2 LIP n'apporte aucune précision.
En
outre, l'absence de plainte d'élèves ou de parents pendant plus de
cinq ans démontre à satisfaction que les convictions religieuses
d'autrui ont été respectées. Enfin, la paix confessionnelle à
l'école n'a jamais été troublée, car la requérante a toujours fait
preuve de tolérance vis-à-vis de ses élèves, ce d'autant plus,
qu'étant de nationalités fort diverses, ils sont particulièrement
habitués à la diversité et à la tolérance.
La Cour rappelle en
premier lieu sa jurisprudence, en vertu de laquelle la liberté de
pensée, de conscience et de religion, qui se trouve consacrée à
l'article 9 de la Convention, représente l'une des assises d'une "
société démocratique " au sens de la Convention. Elle est, dans sa
dimension religieuse, l'un des éléments les plus vitaux contribuant
à former l'identité des croyants et leur conception de la vie, mais
elle est aussi un bien précieux pour les athées, les agnostiques,
les sceptiques ou les indifférents. Il y va du pluralisme -
chèrement conquis au cours des siècles - consubstantiel à pareille
société. Si la liberté religieuse relève d'abord du for intérieur,
elle implique de surcroît, notamment, celle de manifester sa
religion. Le témoignage, en paroles et en actes, se trouve lié à
l'existence de convictions religieuses (arrêts Kokkinakis c. Grèce
du 25 mai 1993, série A n° 260-A, p. 17, § 31 et
Otto-Preminger-Institut c. Autriche du 20 septembre 1994, série A n°
295-A, p.17, § 47).
La Cour constate ensuite que dans une société
démocratique, où plusieurs religions coexistent au sein d'une même
population, il peut se révéler nécessaire d'assortir cette liberté
de limitations propres à concilier les intérêts des divers groupes
et à assurer le respect des convictions de chacun (arrêt Kokkinakis
précité, p. 18, § 33).
La requérante soutient d'abord que la
mesure litigieuse n'avait pas de base légale suffisante. Dans
l'arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (arrêt du 26 avril 1976, série A
n° 30, p. 31, § 49), la Cour s'est exprimée comme suit à propos des
termes " prévues par la loi " repris au paragraphe 2 de l'article 9
:
" Aux yeux de la Cour, les deux conditions suivantes comptent
parmi celles qui se dégagent des mots " prévues par la loi ". Il
faut d'abord que la " loi " soit suffisamment accessible : le
citoyen doit pouvoir disposer de renseignements suffisants, dans les
circonstances de la cause, sur les normes juridiques applicables à
un cas donné. En second lieu, on ne peut considérer comme une " loi
" qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au
citoyen de régler sa conduite ; en s'entourant au besoin de conseils
éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable
dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à
dériver d'un acte déterminé. "
Le libellé de bien des lois ne
présente pas une précision absolue. Beaucoup d'entre elles, en
raison de la nécessité d'éviter une rigidité excessive et de
s'adapter aux changements de situation, se servent par la force des
choses de formules plus ou moins floues. L'interprétation et
l'application de pareils textes dépendent de la pratique (Cour eur.
D.H., arrêt Kokkinakis précité, p. 19, § 40). Ayant examiné les
considérations développées à ce propos par le Tribunal fédéral, la
Cour constate que les articles 6 et 120 alinéa 2 de la loi cantonale
du 6 novembre 1940 étaient suffisamment précis pour permettre aux
personnes intéressées de régler leur conduite. La mesure critiquée
était donc prévue par la loi au sens de l'article 9 § 2 de la
Convention.
La requérante fait valoir en outre que la
mesure ne poursuivait pas un but légitime. Eu égard aux
circonstances de la Cour et aux termes mêmes des décisions des trois
autorités compétentes, la Cour est d'avis que la mesure poursuivait
des buts légitimes au sens de l'article 9 § 2 : la protection des
droits et libertés d'autrui, la sécurité publique et la protection
de l'ordre.
Examinant enfin si la mesure était " nécessaire dans
une société démocratique ", la Cour rappelle que selon sa
jurisprudence constante, il faut reconnaître aux Etats contractants
une certaine marge d'appréciation pour juger de l'existence et de
l'étendue de la nécessité d'une ingérence, mais elle va de pair avec
un contrôle européen portant à la fois sur la loi et sur les
décisions qui l'appliquent, même quand elles émanent d'une
juridiction indépendante. La tâche de la Cour consiste à rechercher
si les mesures prises au niveau national se justifient dans leur
principe, c'est-à-dire si les motifs invoqués pour les justifier
apparaissent " pertinents et suffisants ", et sont proportionnées au
but légitime poursuivi (arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni du 26
novembre 1991, série A n° 217, pp. 28-29, § 50). Pour statuer sur ce
dernier point, il y a lieu de mettre en balance les exigences de la
protection des droits et libertés d'autrui avec le comportement
reproché au requérant. Dans l'exercice de son pouvoir de contrôle,
la Cour doit considérer les décisions judiciaires litigieuses sur la
base de l'ensemble du dossier (arrêt Kokkinakis c. Grèce précité, p.
21, § 47).
Appliquant ces principes au cas d'espèce la Cour
relève que le Tribunal fédéral a justifié la mesure d'interdiction
de porter le foulard prise à l'égard de la requérante uniquement
dans le cadre de son activité d'enseignement, d'une part, par
l'atteinte qui pouvait être portée aux sentiments religieux de ses
élèves, des autres élèves de l'école et de leurs parents et par
l'atteinte au principe de neutralité confessionnelle de l'école. A
cet égard, il a tenu compte de la nature même de la profession
d'enseignant de l'école publique, détenteur de l'autorité scolaire
et représentant de l'Etat, mettant ainsi en balance la protection du
but légitime que représente la neutralité de l'enseignement public
et la liberté de manifester sa religion. Il a noté, d'autre part,
que la mesure litigieuse plaçait la requérante devant une
alternative difficile, estimant cependant que les enseignants de
l'école publique devaient tolérer des restrictions proportionnées à
leur liberté religieuse. A son opinion, l'atteinte portée au droit
de la requérante de manifester librement sa religion se justifiait
ainsi par la nécessaire protection, dans une société démocratique,
du droit des élèves de l'enseignement public à recevoir une
formation dispensée dans un contexte de neutralité religieuse. Il en
ressort que les convictions religieuses ont été pleinement prises en
compte face aux impératifs de la protection des droits et libertés
d'autrui, de la préservation de l'ordre et de la sécurité publics.
Il est également clair que ce sont ces impératifs qui fondaient la
décision litigieuse et non des objections aux convictions
religieuses de la requérante.
La Cour prend acte que la
requérante, qui a abandonné la religion catholique pour se convertir
à l'islam en 1991, à une époque où elle exerçait depuis plus d'une
année déjà la fonction d'enseignante dans la même école primaire, a
porté durant une période approximative de trois ans le foulard
islamique sans qu'apparemment il y ait eu d'intervention, ni de la
part de la direction de l'école, ni de la part de l'inspectrice de
la circonscription scolaire, et sans qu'il y ait eu de remarque de
la part des parents à ce propos. Ceci porte à croire qu'il n'y avait
rien à dire pendant cette période sur le contenu ou sur la qualité
de l'enseignement donné par la requérante qui apparemment ne
cherchait pas à tirer un bénéfice quelconque de la manifestation
extérieure de sa croyance religieuse.
La Cour admet qu'il
est bien difficile d'apprécier l'impact qu'un signe extérieur fort
tel que le port du foulard peut avoir sur la liberté de conscience
et de religion d'enfants en bas âge. En effet, la requérante a
enseigné dans une classe d'enfants entre quatre et huit ans et donc
d'élèves se trouvant dans un âge où ils se posent beaucoup de
questions tout en étant plus facilement influençables que d'autres
élèves se trouvant dans un âge plus avancé. Comment dès lors
pourrait-on dans ces circonstances dénier de prime abord tout effet
prosélytique que peut avoir le port du foulard dès lors qu'il semble
être imposé aux femmes par une prescription coranique qui, comme le
constate le Tribunal fédéral, est difficilement conciliable avec le
principe d'égalité des sexes. Aussi, semble-t-il difficile de
concilier le port du foulard islamique avec le message de tolérance,
de respect d'autrui et surtout d'égalité et de non-discrimination
que dans une démocratie tout enseignant doit transmettre à ses
élèves.
Partant, en mettant en balance le droit de
l'instituteur de manifester sa religion et la protection de l'élève
à travers la sauvegarde de la paix religieuse, la Cour estime que
dans les circonstances données et vu surtout le bas âge des enfants
dont la requérante avait la charge en tant que représentante de
l'Etat, les autorités genevoises n'ont pas outrepassé leur marge
d'appréciation et que donc la mesure qu'elles ont prise n'était pas
déraisonnable.
A la lumière de ces considérations et de
celles développées par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 12
novembre 1997, la Cour est d'avis que la mesure litigieuse s'analyse
en une mesure justifiée dans son principe et proportionnée à
l'objectif visé de protection des droits et libertés d'autrui, de
l'ordre et de la sécurité publique. En conséquence la Cour est
d'avis que l'interdiction faite à la requérante de porter le foulard
dans le cadre de son activité d'enseignement constituait une mesure
" nécessaire dans une société démocratique ".
Il s'ensuit que
cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de
l'article 35 § 3 et doit être rejetée en application de l'article 35
§ 4 de la Convention.
2. En relation avec la violation alléguée
de l'article 9 de la Convention, la requérante estime que
l'interdiction constitue une discrimination à raison du sexe, au
sens de l'article 14 de la Convention, dans la mesure où un homme de
confession musulmane pourrait enseigner à l'école publique sans
encourir d'interdiction d'une quelconque nature, alors qu'une femme
d'une semblable confession doit renoncer à sa pratique religieuse
pour pouvoir enseigner.
L'article 14 de la Convention est ainsi
rédigé :
" La jouissance des droits et libertés reconnus dans la
présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune,
fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
"
La Cour rappelle la jurisprudence constante des organes de la
Convention, selon laquelle l'article 14 interdit de traiter de
manière différente, sauf justification objective et raisonnable, des
personnes placées dans des situations comparables (Cour eur. D.H.,
arrêts Observer & Guardian c. Royaume-Uni du 26 novembre 1991,
série A n° 216, p. 35, § 73 ; Sunday Times c. Royaume-Uni n° 1 du 26
avril 1979, série A n° 30, p. 43, § 70). Une distinction est
discriminatoire au sens de l'article 14 si elle ne poursuit pas un
but légitime ou s'il n'y a pas de rapport de proportionnalité entre
les moyens employés et le but visé. Par ailleurs, les Etats
contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour
déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des
situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions
de traitement (Cour eur. D.H., arrêt Van Raalte c. Pays-Bas du 21
février 1997, Recueil 1997-I, p. 186, § 39)
La Cour rappelle
également que la progression vers l'égalité des sexes constitue
aujourd'hui un objectif important des Etats membres du Conseil de
l'Europe. Partant, seules des raisons très fortes peuvent amener à
estimer compatible avec la Convention une différence de traitement
fondée sur le
sexe (Cour eur. D.H., arrêts
Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume Uni du 28 mai 1985,
série A n° 94, p. 38, § 78 ; Schuler Zgraggen c. Suisse du 24 juin
1993, série A n° 263, pp. 21-22, § 67).
La Cour relève, en
l'espèce, que l'interdiction, signifiée à la requérante, de ne pas
revêtir, dans le seul cadre de son activité professionnelle, le
foulard islamique, ne vise pas son appartenance au sexe féminin,
mais poursuit le but légitime du respect de la neutralité de
l'enseignement primaire public. Une telle mesure pourrait également
s'appliquer à un homme revêtant ostensiblement, dans les mêmes
circonstances, les habits propres à une autre confession.
La Cour
en déduit qu'il ne saurait s'agir, en l'espèce d'une discrimination
fondée sur le sexe.
Il s'ensuit que cet aspect de la requête est
manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 et doit être
rejeté en application de l'article 35 § 4 de la Convention.
Par
ces motifs, la Cour, à la majorité,
Déclare la requête
irrecevable.
Erik FRIBERGH Christos ROZAKIS Greffier
Président
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