EDITO Août / Septembre 2006

Du caractère administratif des documents transmis à l’Assemblée nationale pour l’élaboration des rapports "Les sectes en France" et "Les sectes et l’argent"

A propos des arrêts CE, 3 juillet 2006, association Eglise Universelle du Royaume de Dieu et association "les témoins de Jéhovah de France". (supra, p.95 et s)

Alors que l'Assemblée nationale vient de créer le 28 juin 2006 une commission d'enquête relative à "l'influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs ", le Conseil d'Etat a rendu le 3 juillet 2006 une série d'arrêts intéressant le statut de documents rédigés par la direction centrale des renseignements généraux. Ces documents ont ainsi été transmis à l’Assemblée nationale pour l’élaboration de deux rapports, l'un dit rapport Gest/ Guyard (intitulé « Les sectes en France »), l'autre dit rapport Guyard/ Brard (intitulé « Les sectes et l’argent ») respectivement remis au Premier Ministre en 1996 et 1999. Plusieurs associations qualifiées de sectaires par ces rapports parlementaires ont demandé au ministre de l’Intérieur communication des documents les incriminant. Faute de réponse de la part du ministre, ces associations ont alors saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (http://www.cada.fr) Celle-ci a rendu selon les cas soit un avis défavorable, en raison « des risques d’ atteinte à la sécurité publique qu’une telle divulgation entraînerait », soit un avis favorable sous réserves.

Le ministre ayant implicitement maintenu son refus, les associations ont saisi le Tribunal administratif de Paris qui a rejeté leur demande au motif que les documents demandés, élaborés à la demande de la commission d’enquête parlementaire, se rattachaient à l’ exercice par l’Assemblée nationale de sa mission de contrôle parlementaire et n’ avaient donc pas le caractère de documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978. Par arrêts rendus en 2004 (exemple, CAA Paris, 18 novembre 2004, Église universelle du royaume de Dieu; AJDA 2005, p. 396)  et 2005 sur appel des associations, la CAA de Paris a censuré ces jugements pour erreur de droit après avoir estimé que les documents sollicités, élaborés par la DCRG et détenus par elle au moment de la demande formulée par chacune des associations, constituaient bien des documents administratifs. Le ministre a par conséquent formé en pourvoi en cassation en invoquant essentiellement l’erreur de droit commise par la cour. La question ainsi posée au Conseil d'Etat était la suivante :  les documents litigieux ont-ils un caractère administratif ou constituent-ils des documents parlementaires ?

En vertu de l’article 1^er de la loi du 17 juillet 1978, les actes des assemblées parlementaires sont exclus du champ d’application de la loi. Le même texte (article 2, alinéa 3) rappelle encore que ne sont pas à considérer comme des documents administratifs les actes des assemblées parlementaires. La jurisprudence administrative, a par ailleurs, retenu que les rapports proprement dits des commissions d’enquête n’ont pas le caractère d’acte administratif et ne sont donc pas susceptibles de recours (CE, n°211419, 30 mars 2001, Association du Vajra Triomphant). Ainsi, pour le juge administratif, un document provenant d’un tiers mais détenu par l’ administration pourra être qualifié de document administratif. Et en l’espèce le Conseil d'Etat a bien constaté que les documents en cause émanaient de la DCRG, et étaient détenus par ce service administratif à la date des demandes de communication. Conscient de cet état du droit et faisant sienne la solution retenue par le Tribunal administratif de Paris, le ministre faisait valoir que ces documents, élaborés par ses services à la demande des commissions d’enquête parlementaire et utilisés par celle-ci pour la rédaction de leurs rapports étaient ipso facto à ranger parmi les documents parlementaires L'argumentation n'a cependant pas convaincu les juges du Palais Royal. En effet, les rapports rédigés par les RG sont des documents administratifs et la circonstance que les documents en cause aient été transmis aux commissions d’enquête parlementaire ne suffit pas, par elle-même, à les regarder comme indissociables de la procédure de contrôle dévolue à ces commissions. En somme, le Conseil d'Etat, en rejetant le recours du ministre, nous indique que la transmission d’un document ne suffit pas, par elle-même, à en modifier la nature. Le critère premier posé par la loi demeure bien celui de l’auteur du document. Enfin, le ministre demandait à titre subsidiaire et s'agissant de certaines affaires, de juger que seuls doivent être transmis aux associations en cause les documents qui ont été transmis par la DCRG aux commissions d’enquête et auxquels fait référence le rapport, le Conseil d'Etat rappelle implicitement, que le litige est dans chaque cas circonscrit aux seuls documents, objet du litige.